如何遏制地方招商不计成本的“内卷化”
导读：多年来，招商引资对推动地方经济快速发展起到了重要作用。但近年来各地招商引资竞争加剧，甚至出现了“内卷化”现象，带来了多方面不利影响。对此须引起高度重视，并采取有力措施予以遏制，助力经济运行持续整体好转，促进经济高质量发展。
一、地方招商“内卷化”造成多方面不利影响
（一）盲目跟风热点进行招商，加剧产业同质化竞争
一些地方不顾本地实际，盲目跟着市场热点和科技热点进行招商。如我们对粤港澳大湾区九个城市（广州、深圳、佛山、东莞、珠海、中山、惠州、江门、肇庆）招商情况进行调研发现，各城市招商重点均集中在生物医药、电子信息、新能源等产业，重合度达到80%以上。一些地方不看本地条件，盲目跟风进行招商。如一些科技和人才资源较薄弱的地区，依然将芯片制造、人工智能等高科技项目列为优先招商项目；一些自然资源和工业基础比较优势不突出的地区，依然加入能带来较大产值和税收的工矿业招商竞争。这种同质化竞争衍生出如下新的问题：一是出现互挖墙脚、相互拆台等乱象，扰乱招商市场秩序；二是出现盲目引进的新产业项目水土不服，难以在当地扎根成长，造成资源严重浪费；三是盲目引进的项目一旦失败延误了本地宝贵的发展时间。
（二）不计成本代价进行招商，加大地方债务风险
部分地区盲目攀比优惠政策，秉持“你有我也有，你给我也给”原则，出台了各种优惠扶持政策，如租金优惠、投产奖励、融资支持、专项扶持等，但部分政策并不具备实施条件，造成较严重的政策负担。如，部分地区不计土地成本代价进行招商，推出零地价、零租金等政策；部分地区不计配套建设成本代价进行招商，大举负债进行园区、基础设施、公共服务及上下游产业链建设等；部分地区不计用人成本代价进行招商引智，盲目引进并不亟需的各类人才，在住房、生活、入户、医疗、子女入学等方面给予各种优惠。这些超出自身负担能力的公共投入，既造成资源浪费，又带来较严重的财政负担问题，甚至可能引发地方系统性债务风险。
（三）竞相“贪大求全”招商，结果适得其反
许多地区出于“毕其功于一役”“一步到位”等心态，期望通过引进“大项目”“大企业”“全产业链”，带动本地产业体系化发展和经济快速增长。如，竞相招商投资额度较大的“大项目”，部分地区设置招商引资额度下限，少于100亿元的项目不予考虑；竞相招商龙头企业、“链主企业”等，部分地区提出只要能招到“大企业”就可答应“企业提出的任何要求”；竞相招商全产业链，盲从全产业战略，不断拉长产业链，而忽略了本地的比较优势。与此相反，许多地区对数量庞大的中小微企业的招商扶持力度则相对较弱，政策支持不足。由此带来了适得其反的结果：一是对“大企业”“大项目”的争夺白热化，一些地区投入了大量人力、物力、财力，但结果却是“竹篮打水一场空”；二是盲目拉长产业链，但终因相关配套不足、水土不服等，导致产业链脆弱，甚至出现只要遭受轻微外部冲击即面临全链崩盘的风险；三是地方财政资金、土地等有限的资源向大企业、大项目过度集中，对中小企业形成了“虹吸效应”，导致了“一树独大、难以成林”的局面。
（四）虚假违规招商行为增多，扰乱招商市场秩序
一是签假合同招商。部分地区为完成招商任务进行虚假宣传，引进多个“虚”项目，既对本地企业形成了“挤出效应”，又严重损害了地方政府的公信力，甚至潜藏官商勾结、利益输送的腐败行为，严重破坏了地方营商环境。如近期某省高新区氢能汽车装备产业园项目举行启动仪式，全程摆拍作秀，造成了不良舆情，对当地营商环境带来了不利影响。二是圈地式招商。部分地区对招商引进的企业在规划和用地方面违规一路“开绿灯”，甚至以招商之名行“圈地”之实，在征地、拆迁等方面引发了一系列社会矛盾。三是降低环保标准招商。部分地区通过降低企业环保最低标准等措施来吸引投资，破坏了生态环境，损害了当地的长远利益。四是违规降税减税招商。部分地区违反国家税收普惠制减免规定[《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)，对招商引资税收普惠制减免作出了详细规定。]，大打“税收优惠战”，通过专项资金等名义变相给予企业税收返还，损害了公平竞争规则，扰乱了市场秩序。
二、地方招商“内卷化”问题的原因剖析
（一）招商理念转变滞后
部分地区招商理念还在拼“土地、财税等政策优惠”，未能转换到拼“产业链配套+要素供给+优质服务”上来，招商导向仍是不断加码“外功”，而不是系统提升“内功”，由此导致恶性竞争加剧。部分地区存在较严重的急功近利思想，不顾本地承载能力大小，“只想乘凉”——一味紧盯大企业、大项目，而“不愿栽树”——引进有发展前景、能较好对接本地产业需求的中小微企业进行培育，结果导致对大企业、大项目的争夺日趋白热化，对小企业、小项目却无人问津。部分地区政府还未树立起市场化招商理念，对招商工作干预过多，发挥企业自主招商功能的意识不强。
（二）招商政策不完善
一是土地出让金返还政策不完善。土地出让金返还已被国务院明令禁止[《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)明确，严禁对企业以优惠价格或零地价出让土地。]，但仍存在漏洞。部分地方政府打政策“擦边球”，在实际操作过程中，通过各种变相方式将土地出让金返还给企业，比如通过基础建设补贴、地方经济收入贡献补贴等形式返还。二是税收优惠政策不完善。当前国家对地方政府在招商过程中的税收优惠权限、范围和力度缺乏较为明确的规定，这为一些地方政府“暗度陈仓”、为招商引资来的企业“量身定制”税收“先征后返”政策提供了机会。三是融资支持政策不完善。如针对地方政府招商引资中的政府股权投资、政府引导基金介入等新型融资领域的相关政策不完善。四是人才引进政策不完善。缺少针对地方政府招商引资中人才“适用”“实用”效果的考核评价，导致部分地方政府片面比拼人才引进“礼包”的大小和短期内引进人才数量的多少。
（三）招商监督惩戒力度不够
多数地区把招商引资作为硬性指标纳入相关政府部门及领导干部考核指标，但存在考核“重头不重尾、重量不重质”的问题。调研发现，多数地方政府在招商考核中往往看重投资、产值、税收等数据，特别是投资额，而对引进项目的质量、成长性等指标不够重视，甚至没有纳入考核指标，导致地方政府在招商过程中为了刷政绩而片面追求数量。同时，地方政府招商全过程监督机制还未建立起来，地方招商引资相关立法缺失，涉及招商过程中变相制定超标普惠性优惠政策、违规出让土地、降低资源和环境保护标准、过度让渡政府权力、督促企业履约不到位等方面的监督监管审查机制还不完善，导致对招商事中、事后的违法违规的发现和惩戒力度不够，尤其对地方领导干部弄虚作假、以权谋私等招商行为的追责制度还不完善，倒逼相关政府部门事前采取合规招商行为的力度有限，加大了招商中出现违规违法行为的风险。
（四）区域招商协作不够
随着经济一体化进程不断加快，区域竞合态势越来越明显，由于区域间及区域内不同地区产业规划协同不足，各地规划主导产业同质化趋势明显，差异性、互补性不足，导致各地招商引资的重点趋同。部分省、市缺少基于区域产业分布的整体招商规划，各自为战，导致重复建设和内耗巨大。同时，各地区之间缺少常态化的招商信息沟通共享和协商机制，不利于通过细分跨区域产业链、建立跨区域经济合作区、开展跨区域产业园合作、发展“飞地经济”等进行招商合作。在此情况下，招商引资变抢商抢资，先进地区凭借优势，招商项目加速聚集，而欠发达地区则招商效果不如人意，由此形成区域招商的“马太效应”。
三、解决地方招商“内卷化”问题的政策建议
（一）引导地方政府树立现代招商理念
引导地方政府树立“质重于量”招商理念，按照更加重视招商质量导向，合理设置招商引资考核指标。引导地方政府树立“适合自己的才是最好的”招商理念，将本地比较优势与市场投资热点结合起来，改“兼收并蓄”为“择优引资”，有选择、有重点地引进产业项目，合理拉长产业链条，发展特色优势产业，培育特色产业集群。引导地方政府树立招商成本意识，加强招商成本控制，不搞血拼优惠政策的“自残式”招商。引导地方政府树立大中小协调招商理念，既抓大企业和项目，形成龙头带动作用，又抓中小微企业和项目，解决就业和未来发展问题。引导地方政府树立市场化招商理念，充分发挥企业在招商引资中的作用，鼓励以商招商。
（二）规范地方招商政策
规范地方招商引资中的土地出让金返还政策，进一步明确要求不得以任何隐性方式进行变相返还。规范招商引资中的“先征后返”税收优惠政策。在当前经济增速下行压力较大的背景下，招商税收优惠既不能搞“一刀切”，也不能放任不管，而要出台分类指导政策，引导地方政府根据本地财政收支水平、负债水平实施合理的税收返还优惠政策。规范招商引资中的投融资政策，明确要求地方政府在采用股权投资时加入业绩对赌条款。规范招商引资中的人才引进政策，推动建立紧缺人才目录和人才效用评估机制，根据评估结果确定财政投入标准。规范招商引资中的环保政策，注重从源头把关，坚决不允许招入节能不达标、环保不过关的企业和项目。
（三）强化招商监管惩戒力度
加快推进招商引资立法，科学划定招商引资中的地方权力红线，明确招商项目的准入条件，加大对违法招商行为的惩罚力度。健全决策失误责任追究制度，加大针对搞重复建设、虚假项目等违规招商行为的责任追究和惩戒力度。完善招商纪检监察制度，加大对官商勾结、以假乱真、骗保骗补等违法违纪招商行为的查处和惩罚力度。优化地方政府招商引资业绩评价考核体系，有效遏制招商引资中贪大求洋、好大喜功等倾向。加强招商引资项目履约情况的监督考核，对违约企业和项目进行警示和处罚。加大对长期闲置或低效、无效项目的回收和处置力度，减少资源浪费，提高资源利用效率。
（四）建立健全区域招商协同机制
依托城市群、都市圈等区域一体化发展战略，建立高层次的区域间和区域内产业协同发展机制。鼓励各地发挥优势，按照错位发展、差异化发展要求明确特色定位，确定主导产业和招商重点，以优化区域产业布局。鼓励建立“城市招商联盟”“招商朋友圈”等区域联合招商机制，多地合作一体谋划和实施招商方案，分享招商成果，减少竞争损耗，提高招商成效。优化东西部协作和定点帮扶政策，建立定点招商帮扶机制，加强招商信息共享和招商机构互动。鼓励发达地区建立“远程人才”共享服务园区，为欠发达地区经济社会发展提供“不求所在、但求所用”的远程人才和项目服务。鼓励欠发达地区在人才、资源、资金等要素集聚度较高的发达地区设立“反向飞地”，推动发达地区产业向欠发达地区有序梯度转移。