渗透率逼近30%之际，如何监管聚合打车平台
导读：在聚合打车平台影响力日渐扩大的时候，新的监管指引来了。
明确聚合平台的定义，重申其先行赔付责任。
在聚合打车平台影响力日渐扩大的时候，新的监管指引来了。
4 月 26 日，交通运输部办公厅、工信部办公厅、公安部办公厅、市场监管总局办公厅、国家网信办秘书局等五部门联合发文，要求地方加强对网约车聚合平台经营行为的监督指导，并提出按照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》等条例中的有关要求，指导聚合平台依法合规开展经营。
这是监管部门首次对聚合网约车平台提出国家层面的适用条例。
据五部委联合文件（下文简称 “通知”），聚合平台指依靠互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供网络预约出租汽车服务的平台。它们不直接参与车辆调度和驾驶员管理，不干预实际承运平台的定价。
《通知》同时也要求，对用户咨询和投诉，聚合平台要履行首问负责制度，对导致乘客受伤的安全责任事故，也要根据各地消费者权益保护法的有关规定，承担先行赔偿责任。
对于一个庞大的、关系几亿人日常生活的行业而言，监管是必要的。一位交通运输部法律专家咨询委员会专家在电话中对我们说，聚合打车服务和消费等各方的责任和权利边界有望逐渐清晰。
4 月 28 日，就在五部委联合发文的 3 天后，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作，再次提到了平台经济：推动平台企业规范健康发展，鼓励头部平台企业探索创新。
今年《政府工作报告》也提出，大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展。聚合平台是平台经济、数字经济的重要形态。这有利于聚合平台更好地发挥平台经济的作用，也有利于网约车行业的规范健康持续发展。
交通运输部的统计数据显示，今年 3 月全国各网约车自营和聚合平台共上报 7.16 亿条订单信息，聚合平台订单量占 1.97 亿单、占比约为 27.5%。这一比例较交通部去年 7 月首次披露聚合平台数据时高 5.5 个百分点。
政策完善与平台迂回贯穿网约车发展历程。
2010 年 Uber 在旧金山上线打车服务。两年后，寻找新机会的中国互联网公司联合风险投资效仿 Uber，先后上线数十个打车服务。但等 Uber 2014 年正式进入中国时，行业基本只打剩下由腾讯支持的滴滴和阿里支持的快的。
没有一方自认安全。为了抢占先机，滴滴和快的开启单日补贴峰值近 4000 万元的补贴大战，最后在 2015 年情人节，它们在各自投资方以及腾讯、阿里巴巴的撮合下合并。接着，新滴滴和优步中国基本重复了这个过程。
2016 年，滴滴按 70 亿美元估值合并优步中国，成为千亿规模打车市场里的最大玩家。同年，交通运输部、工信部、公安部在内的七部委公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，给予网约车合法地位的同时也提出详细合规要求，再结合地方监管细则，对平台资质、车辆运营年限、车型、轴距、排量、驾驶员户籍等进行严格约束。
之后多起网约车安全事件和平台与地方传统出租车之间的冲突，把行业推到风口浪尖，也引发了一轮监管的加强。
2018 年 2 月，交通部根据 2016 年的网约车管理办法，制定《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》，设立部级、省级网约车监管信息交互平台以及市级网约车监管平台，对网约车平台、车、人和订单信息建立数字台账。
同年 9 月，交通部联合公安部发布《关于进一步加强网络预约出租汽车和私人小客车合乘安全管理的紧急通知》，要求立即开展行业安全大检查、加强网约车和顺风车平台驾驶员背景核查、健全完善投诉报警、快速反应机制。
监管升级无形中提高了网约车平台运营全国的门槛，再加上网约车、出租车有非常强的 “地域性” —— 当地的车服务当地的人 —— 所以除了少数几家头部互联网平台能做全国生意，更多中小平台只运营一个或者少数几个城市，以吸纳大平台外溢订单为主。
期间，高德率先于 2017 年上线聚合打车，之后百度地图、携程、腾讯、华为等先后跟进。它们只匹配资源，不下场做网约车运力。中金公司的一份研究报告对此评论称，聚合平台解决了中小网约车平台、巡游出租车获客难的问题，而中小网约车平台、巡游出租车来解决合规供给的问题。由此聚合平台成为流量入口。
以高德为例，它们起初将接入的网约车平台分为 “一环” 和 “二环”，前者包括滴滴、T3、神州、曹操共 8 家规模较大的网约车平台，后者则是上百家家中小规模网约车平台。通过它们，高德得以进入 300 个城市开展业务。
另一大聚合平台美团打车则在自营和聚合模式间摇摆。美团打车 2017 年在南京试点自营打车，次年进入上海，只用一周便拿下 30% 市场份额。美团当时认为网约车市场不会呈现寡头垄断格局，希望把 “30%” 变成它们在全国市场的份额。
后因控制财务表现以及打车经营效率不佳等原因，美团打车在 2019 年从自营模式转为聚合模式，期间仍积极储备各地的网约车资格证，并等来了 2021 年 7 月突如其来的窗口期。只是一个季度后，它们意识到无法以高德的方法战胜高德，便再次放缓扩张节奏、收缩补贴。
聚合平台的日渐壮大让监管更重视其存在。2019 年 11 月，交通部、网信办等六部门联合约谈滴滴、首汽约车、曹操出行、美团出行、高德等平台，指出 “要科学界定聚合平台各方责任”“ 聚合平台要加强对接入的网约车平台公司经营资质的审核把关工” 等要求。
时任交通运输部运输服务司副司长蔡团结表示，本次约谈为 “提醒式约谈”。
“我们觉得不管是聚合平台也好，还是网约车平台公司也好，安全生产责任都是无法规避的，对乘客的安全保障是共同的责任，因此乘客遇到问题要有兜底保障。” 蔡团结说，“所以我们这次约谈，也请聚合平台加强对接入的网约车平台公司资质的审核把关，并督促接入的有关网约车平台加强对车辆和驾驶员资质的把关，坚决杜绝非法营运问题。”
据《财经》报道，2020 年，中国出租汽车暨汽车租赁协会联合高德、美团、滴滴、携程、哈啰等五家 “网约车聚合平台” 企业，共同签署发布《聚合平台联合倡议书》，旨在督促指导聚合平台加强对网约车车辆和驾驶员的合规审查，不以任何形式从事非法网约车经营行为。
但因为实际承运的网约车公司合规率普遍不高，相关倡议实现难度很大。如根据 2022 年 7 月交通部首次公布聚合平台报送的订单量和合规率，前五大平台按合规率从高到低排，依次是携程用车（77.1%）、美团打车（69.5%）、高德打车（61.6%）、滴滴出行（含花小猪出行，51.1%）、百度打车（50.8%）。
2021 年，交通部着手修订《道路运输车辆动态监督管理办法》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，大幅降低了网约车司机缺 “车证” 和 “人证” 的处罚标准，从原来的 10000 元以上 30000 元以下罚款，调整为 200 元以上 2000 元以下（缺 “人证”）和 3000 元以上 10000 元以下（缺 “车证”）。
与一般认为是放松监管的观点不同，东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松认为，修订暂行条例更多的是为配合《行政处罚法》修订后的要求，以清理暂行条例中不相符规定和不合理罚款规定。
《证券时报》也曾援引广州市交通运输局公共交通处处长苏奎的公开表态，“从政府监管的角度，结合国外网约车聚合平台的监管模式，国内网约车聚合平台必须严肃对待监管部门的 ‘关切’，这符合聚合平台的长期利益，否则不利于行业的长期发展。”
但是，由于网约车行业监管涉及多个部门，相关立法和条例的修订以及地方落实均需要一定过程。这给了多方博弈和想象空间。
据咨询机构整理的专家纪要，网约车监管实践中，道路运输管理中心的出租车部门负责审批和许可出租车企业的网约车牌照。网约车平台则主要由交通部门监管，其下设道路运输管理中心负责网约车牌照审批与经营许可等工作。
运管局的执法队负责查处 “人证” 和 “车证”。市场监督管理局则负责市场监管。车管所则负责处理网约车司机的 “车证”。网约车司机的 “人证” 通过运管所、交警以及公安交通治理分局的三重审核。
此外，营运、客运和货运司机需要办理道路运输许可证，车管所还负责审核自有车辆改为营运车辆的相关业务。公安交警的交通治理分局负责网约车的税务监管和安全生产工作，交警还负责对网约车司机进行安全教育培训等工作。
2021 年底，成都发布地方网约车监管细则，对网约车平台和聚合平台做了明确区分，认定后者为第三方信息服务平台，应履行电商法的相关责任。而全国层面仍没有明确定义聚合平台的边界。
转折点发生在 2022 年 8 月，当时交通运输新业态协同监管部际联席会议办公室再对滴滴出行、T3 出行、高德、曹操出行、首汽约车、美团打车等 11 家平台公司进行提醒式约谈，提出：出现安全事件时，聚合平台公司要依法履行先行赔付责任，并和涉事网约车平台公司共同做好事故处理工作。
之后地方执行层面也对聚合平台有了更清晰的定义。如济南在 2022 年底实施的客运出租汽车管理条例中明确，第三方聚合平台为网约车经营者与乘客提供信息中介、交易撮合服务。
全球在不断探索网约车及聚合平台的监管方式和目的。据市场情报和咨询公司 Modor Intelligence，印度政府自 2014 年起不断加强对网约车行业的监管，并限制接入七年内有犯罪记录的司机。2020 年 11 月修订指导方针，建议平台将 80% 车资分给司机，并规定了医疗和定期保险金额。
Uber 在欧洲、日本、韩国、中国台湾等地区也反复遇到监管的调整。2015 年，韩国曾指 Uber 非法提供交通运输服务并勒令停业，后虽恢复，但也只允许上线豪华车服务 Uber Black。2017 年欧盟法院作出里程碑式裁决，认定 Uber 在当地从业应按照出租车公司管理，并以其缺乏牌照为由，禁止 Uber 在德国、法国等地接入出租车。2019 年，英国拒绝为 Uber 在当地的私家车运营商牌照续期。
曾任中美专家小组成员、负责研究和引导创新政策的加州大学圣地亚哥分校的彼得·考威，提过这样一个观点：良好的监管比简单地放开科技行业更为重要，这会促成诞生一家家规模相对较小但更专业的公司，“迫使” 它们与拥有互补技能的其它公司合作，从而产生巨大的创新。
今年 4 月，天津发布网约车聚合平台经营管理办法征求意见稿，再次明确网约车聚合平台是指 “依托互联网技术，不参与网约车平台公司经营，与网约车平台共同合作，仅为乘客提供网约车信息发布和交易撮合服务的平台”, 属于电子商务平台经营者范畴。
天津方面还规定了聚合平台法定责任，包括：合法合规经营；要求合作平台信息公示，建立检查监督制度；体现对中小平台及驾驶员合法权益的保护；建立健全首问负责制度以及乘客合法权益受到损害时的先行赔付责任。
这些条款和五部委对聚合平台的定义和要求基本一致，使聚合平台更像是 “平台的平台”。
对此，中国人民大学法学院教授杨立新在《法治日报》发文称，聚合平台应该要求接入的网约车公司提供各类合规信息并核验、登记。一旦乘客通过聚合平台打车发生安全责任事故受到损害，网约车平台应当承担承运人责任，乘客可以联系聚合平台获得网约车平台的详细信息，如果聚合平台无法提供，乘客可以向聚合平台请求赔偿，即先行赔付，而聚合平台则有权向向网约车平台追偿。
“《通知》只是聚合平台规范管理的第一步，后续各地应将《消法》落实到乘客权益保障的每一个环节，确保先行赔付责任适用的准确性和统一性，以此保障乘客人身财产安全，有效促进行业健康稳定发展。” 杨立新说。