鼓励民间投资盘活存量资产 市场推动以“存量促增量”改革

导读：当民间投资在全社会固定资产投资中占有不可替代的份额时，促进民间投资高质量发展，也成为国家发改委一项重点工作。

记者 杜丽娟 北京报道

当民间投资在全社会固定资产投资中占有不可替代的份额时，促进民间投资高质量发展，也成为国家发改委一项重点工作。

今年以来，按照国务院常务会议要求，发改委聚焦解决制约民间投资增长的相关问题，加大力度支持民间投资发展的政策措施，以落实好鼓励民间投资发展的各项政策措施，完善民间投资政策环境。

在国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委副秘书长杨荫凯表示，当前要鼓励民间投资积极参与盘活存量资产，其中支持民间资本通过PPP等方式，参与盘活国有存量资产。

然而，在3.65万亿元新增专项债支持下，PPP助力有效投资的空间也有限，从目前数据看，上半年PPP投资额虽较低峰期有所回暖，但增幅并不大，未来的4个月时间里，PPP能否支撑社会投资这面大旗，也值得各方关注。

PPP撬动空间有限

“截至8月底，专项债已累计发行3.52万亿元，用于项目建设的额度已基本发行完毕，发行进度比往年大大提前。”在上述国务院政策例行吹风会上，财政部部长助理欧文汉透露。

鉴于年内新增专项债已基本发行结束，市场对PPP的讨论也较之前增多，其中一个观点认为，新增专项债额度用完后，四季度的基建投资PPP或将发挥重要作用。

对此，中建政研集团副总裁、政府投融资研究中心常务副主任何朋朋在接受采访时表示，虽然2022年新增专项债额度基本发行完毕，但8月24日国常会却提出，未来将在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上额度。

“这些举措表明，下半年市场上仍有一定规模的专项债券资金与政策性开发性金融工具共同发力，这将助力下半年的基建投资。”何朋朋说。

在何朋朋看来，除此以外，政策工具箱还有5000多亿元专项债地方结存限额，按照要求这笔结存要在10月底前发行完毕，这成为当前形势下扩大有效投资的重要举措。

尽管此前国常会多次表示要通过PPP、REITs等方式盘活存量资产，不过从市场表现看，PPP等方式并非扩大有效投资的首选，这意味着，未来PPP在扩大有效投资方面还需继续探索。

以水利部为例，今年5月，水利部重磅发布《水利部关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》，文件寄希望通过PPP模式带动水利领域有效投资的扩大。

然而，从水利类PPP项目入库情况看，其效果并不理想。统计显示，今年1～7月水利建设类入库项目为10个，总投资约为100亿元，这一规模占水利领域建设投资总额（5675亿元）的比例不足2%。

“水利类PPP项目总投资额低，也说明目前PPP依然存在融资瓶颈，这也是地方政府采用PPP模式最大的阻碍，未来相关部门还需完善相关政策。”何朋朋说。

在国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委副秘书长杨荫凯表示，下一步发改委要加强对民间投资的融资支持，其中将建立和完善社会资本投融资合作对接机制，通过项目对接会等方式，搭建有利于民间投资项目与金融机构沟通衔接的平台。

以存量促增量

然而，作为撬动社会资本的一种手段，PPP模式仍是目前不可替代的稳投资方式。尤其是在盘活存量资产方面，PPP模式可以实现经营权转换、项目改扩建及提高运营水平的运作方式。

北京大岳咨询有限公司董事长金永祥认为，从实际发展看，PPP和专项债的投资领域高度重合，对比来看，PPP的运作和监管机制较专项债更健全，其中专项债受资金限制要求，而PPP也一直存在融资难。

“两种工具如果能结合，那可以实现优势互补，从而增加全社会的有效投资，但实践中，PPP与专项债结合的情况非常少。”金永祥说。

这一观察也和市场其他机构的判断相似。

根据中建政研智库的调研，虽然“专项债+PPP”的结合方式，能为地方政府的稳投资发挥积极作用，但从实际操作看，这一模式并未得到国务院、财政部等部门的肯定，积极财政政策的发力点转向了开发性金融工具。

“我认为主要的原因是，在防范隐性债务的大背景下，PPP模式曾被界定有增加隐性债务的可能，这使得专项债和PPP结合也较难实现，现实中更多的是两者并行推进。”一位地方财政系统人士如此分析。

在此背景下，今年4月召开的中央财经委员会第十一次会议提出，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营，这为PPP改革指明了方向。

9月5日，财政部PPP中心发布全国PPP综合信息平台管理库项目2022年7月报。数据显示，2014年以来，PPP累计入库项目10337个、投资额16.5万亿元，累计开工建设项目6255个、投资额10.3万亿元。

“从项目开工建设情况看，目前大部分入库项目已经落地，基本都进入建设阶段，根据我们的了解，当前金融机构和第三方平台对入库项目也给予正面评价，这使PPP在新增投资中保持平稳发展态势。”金永祥说。

在PPP从业人士看来，近年来通过持续的项目实践以及发改委、财政部、审计署的陆续引导与监管，目前PPP项目的规范化运作已达到较高水平，而新增PPP项目涉及隐性债务的风险也持续走低，这意味着，PPP在盘活存量资产方面大有可为。

按照国务院的要求，当前盘活存量资产的回笼资金主要投向新项目，且在新项目符合相关政策条件下，可获得中央预算内资金和专项债资金的支持，因此，盘活存量的逻辑是以“存量促增量”。

根据中建政研智库的调研，目前我国存量资产盘活主要分“三步走”。第一步是要求资产先入库，原则是应入尽入，摸清本底；第二步是根据本底情况，设置“阀门”，并针对特定领域、特定规模的资产进行盘活；第三步是构建系统化、可操作的政策体系和市场环境。

何朋朋认为，从2021年发改委出台的政策推断，当前更大范围的盘活存量资产主要处于摸索阶段，即第一步，这也是PPP模式得以推广的最大契机，虽然PPP项目存在融资瓶颈，但在盘活存量资产方面，却可以发挥更大的作用。