行贿人进“黑名单”
导读：相比行政罚款，取消市场参与、资质吊销等措施将让失信者、行贿者更有切肤之痛。
▲ 湖南、广东、福建、陕西、江苏等地均已试水“行贿人黑名单”制度。
“相比行政罚款，取消市场参与、资质吊销等措施将让失信者、行贿者更有切肤之痛。”
十年前，湖南省纪委就酝酿过建立行贿人黑名单制度，但终被搁置。“首先遇到的问题是当时招投标领域的行贿现象比较严重，如果黑名单奉行‘应录尽录’的原则，那不少企业都过不了关。”
“把行贿人列入黑名单，虽然是反腐利器，但如果制裁制度设计不当，也可能会成为发现腐败行为的障碍。”
文 | 南方周末记者 杜茂林
又一地方版“行贿人黑名单”来了。2020年11月4日，149人因行贿、串标等问题，被湖南省相关部门列入失信行为黑名单并公开通报，涉及13家企业。
早在5个月前，湖南省已通报过第一批失信行为“黑名单”。“第二批进一步加大了对行贿行为的曝光力度，”湖南省纪委秘书长罗智斌接受媒体采访时介绍，“行贿数额巨大、多次行贿、不知收敛，或行贿手段较为恶劣的，是此次重点曝光对象”。
湖南此举再次让行贿人黑名单制度引发关注。此前，广东、福建、陕西、江苏等地均已试水“行贿人黑名单”制度，以实现对行贿不良记录的动态监管。
公开资料显示，早在2002年，宁波北仑区检察院就探索过“行贿人黑名单”制度，后来最高检主导建立了全国行贿犯罪档案库，但最终因机构转隶而止步。
看到各地几年后又尝试建立这一制度，北京师范大学国际反腐败教育与研究中心主任彭新林觉得“通过制度方式让行贿者得不偿失，值得鼓励”。但他也认为，要让该制度真正成为反腐利器，还要统筹考虑，加强顶层设计，不能只停留在“地方版”的基础上。
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“两难”中寻求突破
位列“黑名单”第一位的湖南万建房地产开发有限公司，曾多次行贿官员。中国裁判文书网显示，该公司最重要的一起犯罪事实与已落马的常德市委原常委、原副市长卢武福有关。
2013年上半年，常德市沅安路路面改造项目启动，公司给股东万操提供了200万元活动经费，要求万操为公司争取到该项目。2013年5月，万操找到分管市城建工作的卢武福，请求帮忙。
卢武福答应后，万操送给他50万元人民币。尔后，经卢武福介绍，万操又向常德市城投龙马建设项目管理有限公司时任董事长万桃清行贿60万元，从而得到“特殊关照”，成功中标。
随着2017年12月卢武福被调查，万建房地产的行贿行为东窗事发。经法院查明，其通过行贿获取不正当利益800余万，已构成单位行贿罪，被判处罚金人民币300万元。直接责任人万操因如实交代犯罪事实，犯罪情节轻微，免予刑事处罚。
不过两年后，万操受到了另一种惩罚，与万建房地产一起被列入失信行为黑名单。根据湖南省工程建设项目招投标突出问题专项整治工作办公室的规定，从名单发布之日（2020年11月4日）起一年内，其将面临系列惩罚措施，包括限制从事招投标活动、取消财政补贴资格、强化税收监控管理、提高贷款利率等等。
南方周末记者从当地官员处了解到，湖南公布黑名单的措施缘起于2020年4月开始的招投标领域专项整治。
“为此，湖南省、市、县三级都成立了工程建设项目招投标突出问题专项整治工作办公室，由纪委监委牵头，会同发改委、公安、住建等多个部门，对十八大以来全省工程建设招投标违法违规情况进行全面梳理，按照统一标准和程序筛选形成。”怀化市副处级干部张明（化名）告诉南方周末记者，“进入黑名单后，将面临为期一年的联合惩戒。”
张明曾在纪检系统工作多年，当过县纪委书记。据其回忆，有一次，某下海官员从浙江到怀化投资，找到了当时在市纪委工作的张明，询问当地对招投标中存在的行贿受贿行为是否有什么监管办法。
“这个问题长期困扰着纪检部门，真没什么好的办法。”张明坦承，因为没有政策依据，对行贿人的惩戒作用有限， 所以长久以来，招投标领域乱象丛生。
根据湖南省纪委政策法规室主任钱胜的说法，近几年移送司法机关的省管干部中，90%以上都在招投标时有收受贿赂、为特定对象谋取利益的行为。
政治生态被污染，却又缺乏相应的惩罚措施。“两难”境地中，湖南寻求突破。
在张明看来，把公司和个人的行贿、串标等失信行为公之于众，是要倒逼市场主体规范从业行为，“相比行政罚款，取消市场参与、资质吊销等措施将让失信者、行贿者更有切肤之痛。”
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停止查询
相比纪检部门，检察机关的探索早了十几年。2002年，浙江省宁波市北仑区检察院将行贿人的相关资料整理成册，并选定17名情节恶劣的形成“黑名单”，供社会查询。
宁波的做法后来也开花结果。2012年，由检察机关建设的全国行贿犯罪档案库实现全国联网。“检察机关只负责建设档案库和提供查询服务。”河南南阳某县前检察官黎虹（化名）告诉南方周末记者，对行贿犯罪单位和个人的处置由有关主管部门负责。
黎虹在检察系统工作了8年，前不久刚离职。在她的印象中，2013-2014年那两年，到检察院查询行贿犯罪记录的单位和个人最多。“因为发包方有要求，几年之内，有行贿犯罪记录的企业不能参与招投标。”
实施过程中，问题也不断出现。有企业“入库”后，变更名称或法定代表人，重新登记，以规避查询。
“后来，检察院补上了漏洞，将记录和组织结构代码一一对应，情况才有所好转。”黎虹说，但企业还是能想到其他方法来规避，比如找远方亲戚重新开公司。
没有料到的是，该系统还衍生出另外的寻租渠道。
黎虹记得，他们在走访当地企业时，就有企业提起，有些单位贿赂检察院工作人员，让检察院不给竞标企业开具“无行贿记录证明”，以达到打击竞争单位的目的。
惩戒作用有限，也与“办案需要”有关。此前，为了突破案件，对行贿人采取从宽的政策，行贿单位和行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的，有时检察院会决定不起诉。“所以，一些行贿的企业没有统计到数据库当中去。”黎虹称。
2015年11月，刑法修正案（九）严格了从宽处罚情节的适用条件。不久，监察体制迎来了重大改革，经过一年试点后，反贪部门彻底从检察院转隶到纪委监察部门，但全国行贿犯罪档案库系统并未随机构改革转到纪检部门。2018年8月起，全国检察机关停止了行贿犯罪档案查询工作。
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方向各有侧重
行贿档案库虽已停止使用，但加大查处行贿行为力度的提法不变。2018年，在监察体制改革背景下，建立行贿人黑名单制度的呼声再起。
当年5月，最高检原反贪总局四局局长宋寒松调任中央纪委国家监委党风政风监督室主任。正是在宋担任最高检职务犯罪预防厅厅长期间，检察系统建设了全国行贿犯罪档案库和信息查询平台。宋寒松在不同场合多次表示：“加大打击行贿犯罪力度与打击受贿犯罪并不矛盾。”
正是在2018年，不同版本的“行贿人黑名单”开始在各地出现，主导者成了纪委监委。
2018年12月，“黑名单制度”出现在河南省纪委监委出台的文件中，文件要求，对于诬告陷害、行贿“围猎”公职人员行为的民营企业经营者，违反法律的，依法追究法律责任；造成严重不良影响的，协调有关部门将其纳入失信黑名单。
文件出台之前，河南南阳市纪委于2018年5月专程前往镇平县，调研行贿人黑名单录入工作，要求对2016年以来的案件再甄别、再筛选，符合条件的一定按要求录入。
但此后，公开报道中关于河南“黑名单”的信息并不多。河南某市一纪检干部告诉南方周末记者，平台目前只能查询，录入工作已处于停摆状态。
河南的试水效果尚待观察。但可以肯定的是，试水“黑名单制度”的省市不止河南，且不同地区、不同层级纪委监委的探索方向各有侧重。
2018年，深圳较早在政府项目中推行行贿行为一票否决制度，只要有行贿记录，就不能参与土地出让、工程建设、政府采购、资金扶持等政府项目。
深圳前海纪委监委更进一步，不仅是检察机关原有行贿犯罪档案信息和被纪检监察机关做出党纪政务处分的行贿人（包括法人和自然人）信息，还将协调公安、法院两部门获取的相关信息也统一录入，并面向全社会公开，提供查询服务。
厦门集美区甚至在考察基层干部时也要参考“黑名单”信息。2020年8月，集美公布了一起案例：某村“两委”班子成员增补选举过程中，区纪委监委查询“行贿人黑名单库”后，发现一候选人尚在“黑名单”限制期内，随即给出不予通过的建议。
省级纪委监委中，海南省关注医疗领域的商业行贿不良记录，生产、经营企业被列入“非诚信交易黑名单”后，公立医疗卫生单位两年内不得以任何名义、任何形式购入其药品、医疗器械、医用耗材。
作为中央机构，国家医保局也开始行动。2020年9月，酝酿已久的《关于建立医药价格和招采信用评价制度的指导意见》正式公布，要求各地于2020年底前建立并实施信用评价制度，涉及医药商业贿赂等7种失信行为的医药企业将被纳入失信黑名单，限制其采购。
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“纪检部门的顾虑”
各地试点已渐次开展，但据湖南省纪委预防腐败室原副主任陆群观察，目前还有不少难题需要解决，比如“到底该查谁”。
早在十年前，湖南省纪委就酝酿过建立行贿人黑名单制度，但终因重重困难而被搁置，陆群是亲历者之一。
2009年8月，中办和国办联合印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，要求用2年左右时间，对招投标过程中的行贿索贿现象进行严肃查处。
那时，陆群刚调到预防腐败室不久，和同事商量后，决定利用这一契机，尝试建立行贿人黑名单制度。但随着调研工作的深入，他们很快发现这项制度推行不下去。
“首先遇到的问题，就是当时招投标领域的行贿现象比较严重。”陆群分析，如果黑名单奉行“应录尽录”的原则，那不少企业都过不了关；若只录入有犯罪记录的，那么有行贿行为、但没进入司法审判的单位和个人，又该怎么办？“企业会觉得不公平，这会带来新的麻烦。”
更担心的是，如果只有湖南推行，其他省份不做。那湖南的企业在省内无法竞标，到了省外也会被歧视，揽不了活。
“这基本就意味着倒闭，即使是大企业也会元气大伤。”陆群说，“所以，包括行贿人黑名单制度在内的预防腐败的探索也就搁置了。”
此次，湖南省纪委在试水“黑名单制度”时给出的解决办法是，主要筛查十八大以后的违法违规情况。南方周末记者发现，2020年被湖南相关部门列入黑名单的企业均为已移送司法机关处理的，且行贿行为均发生在2017年以前。
湖南省纪委的设想是，除了公开已审判过的单位和个人，未来将逐步降低“黑名单”的准入门槛，把尚不构成犯罪的失信主体也一并拉到太阳底下晒一晒。“但这个过程绝不是一蹴而就的，”钱胜表示，“而是循序渐进的，需要综合考虑各方面因素，防止出现漏网之鱼或造成误伤。”
曾在纪检系统工作过的彭新林注意到，如何把控好公开的度，纪检部门也有顾虑。因为黑名单制度在实际执行过程中，各地都有各自的做法，惩戒标准、时限不统一。“如果不站在全国角度通盘考虑，实施效果会大打折扣。”他说。
南方周末记者了解到，对待市场交易领域中的行贿行为，很多国家都采取了相应的刑事或者非刑事制裁措施。像限制市场主体资格就是非刑事制裁的一种。
法国刑法就规定，可以对行贿单位和个人的某些权利或资格进行限制，甚至剥夺，在一定年限内禁止参与政府釆购、禁止从事特定业务或者社会活动、禁止申请公共基金等。意大利、葡萄牙等国也有类似的制裁体系。
“较为成熟的黑名单制裁体系出现在世界银行。”北京科技大学廉政研究中心主任宋伟介绍，涉嫌贪污受贿的国际公司在一定时间段内将不得参与世界银行提供融资或资金支持的项目，其名字还会被公布在世界银行网站上，注明曾涉及腐败行为，期限一般为2年至8年，最为严厉的处罚则是终身禁入。
对于这些做法，彭新林从另外一个角度来解读：把行贿人列入黑名单，限制其从事某些活动的资格，虽然是反腐利器，但如果制裁制度设计不当，也可能会成为发现腐败行为的障碍。比如，单位发现雇员有贿赂官员的行为，就会在主动报告或隐瞒之间选择。对个人来说，同样如此。“所以，在具体的标准制定方面，行贿人黑名单制度还有很长的路要走。”