北大教授：公安机关机构设置要大调整
导读：陈瑞华：公安体制改革的基本课题 丨 中法评中摘出的一个部分！文章的作者系北京大学法学院教授陈瑞华。陈瑞华教授关于中国公安机关机关设置、权力配置、警察体制改革上的建议，7维感觉颇有意义，特分享给朋友们探讨。
陈瑞华：公安体制改革的基本课题 丨 中法评中摘出的一个部分！文章的作者系北京大学法学院教授陈瑞华。陈瑞华教授关于中国公安机关机关设置、权力配置、警察体制改革上的建议，7维感觉颇有意义，特分享给朋友们探讨。
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公安机关权力的合理配置问题
作为现代警察机构，公安机关的主要职能应当是维护社会治安和开展刑事侦查。但是，由于历史的、社会的和政治上的原因，我国公安机关一度承担了大量与维护社会治安和实施刑事侦查没有太大联系的管理职能，成为一个全面进行社会控制的超级行政机关。
到2017年年底，公安机关的管理职能仍然包括以下几大部分：
一是国内安全保卫，包括国保、反邪教、警卫、技术侦查等职能；
二是刑事侦查职能，包括刑事犯罪侦查、经济犯罪侦查、证券犯罪侦查、网络犯罪侦查、反恐怖、禁毒、看守所监管等侦查职能；
三是治安行政管理职能，包括特种行业、交通、消防、边防、出入境管理、计算机安全管理等职能；
四是户籍管理职能，包括对每一公民从出生到死亡的户籍登记、户籍迁移以及诸如“农转非”之类的复杂管理职能。
除此以外，各级公安机关还随时听从地方党委政府的调遣，从事各种旨在维护社会稳定和处置非常事态的活动。
在警力、物力、财力十分有限的情况下，我国公安机关承担了过于复杂和繁重的社会管理职能。这必然造成警力使用过度分散，社会管理效率低下，在承担公共管理方面难以提升专业化和法制化水平。
尤其是，对诸多行政职能的承担，还大大影响了公安机关的“主业”一治安维护和刑事侦查的有效展开。在一定程度上，公安机关动辄采取运动式的治安管理和刑事侦查方式，刑事案件的破案率处于低水平徘徊的局面，与公安机关承担了不该承担的行政管理职能具有密切的关系。
经验表明，我国公安机关唯有继续压缩管理职能，减少权力清单，才能转型为专业化的现代警察机构。
从20世纪80年代以来，我国公安机关的管理职能就处于不断被压缩和限制的过程中。一些社会管理职能或者被移交给其他国家机关，或者直接被废止，这非但没有影响公安机关管理社会、维护治安的水平，反而在不同程度上释放和提升了公安机关的社会管理能力。
1983年，随着国家安全机关的组建，维护国家安全的职能从公安机关分离出去；随着司法行政体制改革的推进，劳动改造和劳动教养职能也从公安机关脱离出来，被整体移交司法行政机关。
自1996年以来，原来为公安机关所行使的收容审查、收容遣送、劳动教养等行政处罚措施，逐渐废止。
自2013年以来，公安机关原来所承担的强制禁毒职能，也被移交给司法行政机关，并为后来组建的强制戒毒机构所取代。
2018年3月，全国人大通过了关于国务院机构改革方案的决定，对公安机关的行政职能作出了重大调整。根据这一决定，国务院设置“国家移民管理局”，将公安部的出入境管理、边防检查职能予以整合，建立健全签证管理协调机制。同时对原来的公安边防部队进行改制，不再列武警部队序列，全部退出现役，将其交由国家移民管理局加以管理。尽管这一移民管理局由公安部加以管理，但其独立性和专业性将得到大大加强。
与此同时，国务院组建“应急管理部”，将公安部的消防管理职责与其他职能加以整合，作为武警部队组成部分的公安消防部队，也将进行转制，作为综合性常备应急骨干力量，转由应急管理部进行管理。
2018年的这一轮改革，对于公安机关职能配置的科学化具有重大的意义。经过改革探索，我国公安机关原有的边防、出入境和消防职能已经转由新组建的国家机关加以管理。但是，改革似乎并不能到此为止。
迄今为止，我国公安机关仍然承担了任务繁重的国内安全保卫、户籍管理、交通管理等行政职能。这一方面造成在行政管理上存在与其他国家机关管理职能重叠和冲突的问题，另一方面也无法顺应我国社会、经济和政治的重大转型，即实行专业化、法制化和有效化的治安行政管理。
对于公安机关所要承担的主要职能一治安维护和刑事侦查而言，上述改革实施后的公安职能仍然过于庞杂，公安机关仍然承担着在其他国家和地区要由若干个机关分别承担的管理职能。因此，为确保公安机关转型为现代意义上的警察机构，使其专门承担维护社会治安和开展刑事侦查的使命，有必要对公安机关的管理职能进行进一步的压缩和限制。
首先，公安机关所承担的国内安全保卫（以下简称“国保”）职能，应当彻底剥离出去，使其转化为国家安全机关的管理职能。多年来，我国国家安全维护形成了二元化管理体系：对外安全维护由国家安全机关承担，对内安全保障则由公安机关负责。这种二元化的国家安全维护体系有其存在的合理性和必要性。
但是，鉴于公安机关所承担的治安管理职能过于庞杂，而国家安全的维护又是一个不可分割的整体，无论是对外安全维护还是对内安全保卫，都应当交由同一国家机关承担，这样才能发挥整合资源、集中力量、提高效率的作用。
因此，可以考虑将公安机关所承担的国内安全保卫职能整体移交给国家安全机关。当然，对目前的“国保”职能本身也应进行必要的区分。其中的技术侦查职能，属于刑事侦查职能的重要组成部分，应当被纳入公安机关刑事侦查体系之中。当然，国保职能被移交国家安全机关之后，后者作为对危害国家安全案件的侦查机关，也享有与公安机关同样的刑事侦查权。
其次，公安机关所承担的户籍管理职能，应当整体移交给其他国家机关。户籍管理尽管与社会治安的维护具有密切的关系，但总体上属于日常社会管理的组成部分，不仅事务繁杂，涉及每个居民的社会福利问题，而且随着我国社会、经济和政治体制的转型，这类职能还可能发生相应的变化。可以考虑将户籍管理职能分成两大板块：一是普通户籍管理，交由民政部门加以管理；二是外国人、无国籍人的入籍问题，则交由国务院国家移民管理局与民政部门共同加以管理。
再次，公安机关设置的看守所以及其他未决羁押机构，应当整体移交司法行政机关。早在20世纪50年代，对看守所的管理权就曾经由司法行政机关加以管理。后来由于历史的原因看守所才被移交公安机关。如今，经过半个多世纪的改革探索，将看守所等未决羁押场所成建制地移交司法行政机关，不仅时机已经成熟，而且具有极大的必要性和可行性。
只有将看守所从公安机关脱离出来，才能彻底解决公安机关将侦查权与未决羁押权集中行使的问题，确保看守所的中立化，避免看守所成为刑事侦查的“第二战场”，防止看守所的管教民警通过“深挖余罪”来剥夺在押人的合法权益，通过“狱侦”机制来制造冤假错案，通过鼓励在押人员相互揭发和提供情报来限制未决犯的辩护权。
20世纪80年代，刑罚执行机构曾被整体移交司法行政机关，这不仅没有出现任何问题，反而促进了刑罚执行机制的现代化和专业化。同样的道理，未决羁押机构一旦被成建制地移交司法行政机关，也会大大促进这类机构的专业化管理，推动在押人员合法权益的维护，减少冤假错案，降低看守所非正常伤亡的发生率，推动未决羁押管理朝着人性化、文明化和现代化的方向发展。
最后，在将诸如国保、户籍和未决羁押整体剥离公安机关的前提下，有必要对公安机关的治安维护和刑事侦查职能进行重新整合。
一方面，有必要建立一种“大治安”的管理格局，将普通治安、网络、道路交通等领域的治安加以统一管理。另一方面，有必要建立一种“大侦查”体系，将普通刑事侦查、经济犯罪侦查、网络犯罪侦查、恐怖犯罪侦查等进行资源整合，并辅之以技术侦查力量的支持。
不仅如此，在治安维护与刑事侦查职能之间，也要建立常规化的衔接机制，使那些可能构成犯罪的治安行政案件可以及时进入刑事侦查的程序，立案侦查活动要受到刑事诉讼法的严格控制。