幼儿园死结：无证幼师规模大 日常监管几乎空白

导读：近期，一系列与幼儿园直接相关的热点事件、极端个案，引起全社会高度关注。

幼儿园“死结”谁解？

近期，一系列与幼儿园直接相关的热点事件、极端个案，引起全社会高度关注。甚至，舆论将此称为一种“集体焦虑”，由此展开的讨论、反思，涉及方方面面，也势必会在未来给该领域带来变化。值此契机，本期《等深线》推出三篇调查报道，以15000字的总体量，从宏观到微观，从政策到实践，试图多角度多层面地，为读者呈现一个拥有深度和广度的幼儿园世界，更希望这能成为我们与读者一起关注这一领域的开始。本篇为系列报道第一篇（共三篇）。

《等深线》记者 孟庆伟 北京报道

距离上海携程幼儿园虐童事件爆发已经过去三月有余。在这三个月中，又有北京红黄蓝幼儿园虐童事件被曝出。截至目前，涉案当事人均已经被公安机关依法采取强制措施，并即将进入司法程序。

幼儿教育事关每个家庭的切身利益，但真正令家长焦虑的，是一方面担忧、唾弃、愤怒已发生的幼儿园不法事件，但另一方面，却又为寻找合适的幼儿园忧心忡忡，在北京、上海等特大型城市，幼儿园入园的难度，已然堪比幼升小、小升初。

在其背后，是幼儿园供给的巨大缺口，特别是在幼儿教育不是义务教育阶段的背景下。根据教育部的统计，2016年，我国有各类幼儿园23.98万所，在园儿童4413.86万人。这其中，民办幼儿园占比约64%，在园儿童占比超过55%。

长久以来，为解决这一问题的药方，是开放社会资本兴办幼儿园，试图通过以市场化的手段完成资源配置，从而逐步解决幼儿园供给、服务方面的种种问题。但是，这种药方的收效远未达到预期。一个明显“求大于供”的市场，应该有大量的商业机会存在，为何社会资本兴办幼儿园的效果难达预期？

这是一个十分复杂的命题，但《等深线》（ID：depthpaper）记者采访发现，这其中，强准入、轻监管是重要原因之一。出于各种考虑和原因，监管部门为社会资本兴办幼儿园设置了较高的门槛，同时，在举办资金、办园场地等方面的高要求，令普通的社会资本很难进入，而即便进入，有些也很难成为“正规军”。但与此相反，政府对幼儿园的监管却存在短板——死结由此形成。

这个死结若要解开，不仅需要假以时日，更须监管者与市场参与者的共同努力。

审批不易

我国实行幼儿园登记注册制度，未经登记注册，任何单位和个人不得举办幼儿园。幼儿园的管理实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则。

根据教育部颁布的《幼儿园管理条例》，城市幼儿园的举办、停办，由所在区、不设区的市的人民政府教育行政部门登记注册；农村幼儿园的举办、停办，由所在乡、镇人民政府登记注册，并报县人民政府教育行政部门备案。

地方可根据本地区社会经济发展状况，制定幼儿园的发展规划。此外，幼儿园的设置应当与当地居民人口相适应。

总体来看，我国幼儿园、托儿所的举办标准强调规模、师资力量、设施等，条件普遍较高。

以在上海浦东新区申办普通幼儿园为例，具体的申办流程包括：民政局核名；按民政局核准的名称到银行开户并注入相应资金、由具有资质的会计事务所进行验资；民办学前教育机构的筹建；举办者向幼儿园设立地所属的教育署递交申办材料；浦东区教育局委托第三方对办学条件进行设立评估；浦东新区教育局对设立申请进行审核，以书面形式作出是否批准的决定；已领取办学评估证的民办幼儿园进行民非法人登记；办理税务登记；进行收费备案（到物价部门备案）；正式对外招生。

浦东新区教育局下属第一教育署的工作人员在接受记者咨询时表示，验资环节需要一次性向银行账户注入至少200万元资金，教育局在接受申请开始的三个月内，会做出是否批准的决定。

从资金层面，北京、上海对举办者的资金要求类似。按照北京市的相关标准，设立民办幼儿园须有必备的办学资金和稳定的经费来源。其中，注册资金不得少于200万元，其中40%为风险资金。

记者注意到，随着学前教育学位供需矛盾日益突出，地方在举办幼儿园的政策制定上，有逐步放宽的趋势。

在标准规模幼儿园的基础上，北京此前推行小规模幼儿园，办园规模在4个班及以下、收托幼儿40~100名左右。按照规定，小规模幼儿园的注册资金不低于50万元。

为进一步扩展学前教育资源，日前，北京市又提出设立一批接收3—6岁儿童接受保育和教育的社区办园点。     

据了解，相比标准规模幼儿园、小规模幼儿园，社区办园点在园舍面积、师生比等方面，均有所放宽。比如，社区办园点要求生均使用面积不低于2平方米。而根据《北京市幼儿园、托儿所办园（所）条件标准》，一个最低标准的幼儿园，每生占建筑面积也要7.58平方米，每生用地面积定额则为13平方米。

不过，社区办园点并不是正规的幼儿园，也不能以幼儿园命名。但北京多区探索无证幼儿园择优转为社区办园点。

北京市发文规定，对条件较好的无证幼儿园给予支持和帮助，创设条件使其符合社区办园点的要求。

据北京市卫计委2017年3月披露，“全面两孩”实施一年来，北京市孕产妇分娩数持续上升，2016年自然年比2015年同期多出生约10万人，增长62%。这意味着，幼儿园学位在未来几年将面临更大需求。

不过，相比北京，上海教育部门在谈到小规模办园时，态度更加谨慎。

上海浦东新区和杨浦区教育局的相关人士在接受记者咨询时，都对小规模办园表示了担忧。

“规模不大，你都养不活自己啊！三四个班是活不了的，一般的普通民办幼儿园，最少都是9个班，最多不超过18个班。”前述浦东新区教育局人士表示，小规模可以办，但从投入产出算账的话，如果6个班180个孩子计算，幼儿园可能会负债经营，因为要考虑收费和人员支出、公用经费等。

在非市中心的嘉定区，担忧同样存在。

“在嘉定，这样规模（3~4个班）的幼儿园一所都没有。20年前的幼儿园，最小的规模也有7~8个班。从2000年开始，每个幼儿园达到15个班，有一些民办的已经达到十七八个班额。”嘉定区教育局人士表示。

按照上海市2005年颁布、至今仍适用的《普通幼儿园建设标准》（2005年），15班规模的建在中心城外的幼儿园，其用地面积需达到7198平方米，中心城区的需达到6490平方米。这些用地面积包括校舍、体育场地、绿化用地等。而中心城外的幼儿园占地标准要更高。

这意味着，参考上海市的标准，18个班额的占地规模接近1万平方米。

场地成第一个“拦路虎”

虽然教育部“第三期学前教育行动计划”提出，积极鼓励社会力量举办幼儿园，扶持普惠性民办幼儿园。但记者采访发现，在北京、上海这样的大城市，能拿到一块适合办园的用地十分困难，能申请的教育用地更是紧张。

“幼儿园的用地是评估重点。”日前，上海杨浦区教育局学前部门工作人员在接受记者咨询时表示，上海市办幼儿园的建设标准要求很高，社会资本申请办幼儿园，教育局要先评估有没有适合办幼儿园的场地。“目前杨浦区用地比较紧张。”

这其中，提供建设普惠性幼儿园的教育用地申请更是难上加难。

“目前教育用地已经没有了，所以不能申请开办普惠性幼儿园。”前述杨浦区教育局人员表示。

按照上海市的相关规定，举办民办幼儿园的用地性质，可以是教育用地，也可以是商业用地。工作人员所说的不能申请开办普惠性幼儿园，并非政策不允许，而是普惠园收费标准并非市场定价，而是一般参考公办园收费标准，学费较低。这就意味着，如果拿不到教育用地，举办者就需要承担很高的投资成本。

据了解，目前杨浦区非中心区域的幼儿园已经饱和，中心地区还不饱和。这意味着，举办者需要的投资更大。

“政策上肯定是支持普惠性幼儿园，关键办普惠性幼儿园是否能拿得到教育用地，如果拿不到，那么生存就会出现困难。”前述杨浦区教育局人员表示。

不仅是上海，北京也同样面临此问题。

“需要严格按照幼儿园建设标准执行，需要评估场地，场地合适了，再继续准备其他的。用地性质，不能是民宅，必须是商用。”北京市西城区教委民教科相关人士表示，民办幼儿园举办什么性质的都可以，但是要有符合标准的场地，“场地非常关键”。 

西城区是北京市教育资源大区，优质教育资源丰富。按照规划，未来五年，西城区将新增学前教育学位6000个以上。

记者注意到，举办者不仅需要研究政策，还要应对同一个城市不同区县间的政策差异。

与浦东新区、杨浦区不同，上海嘉定区公办教育资源丰富，公办幼儿园占比高达95%，且近十年没什么变化。因此，嘉定区对民办幼儿园的举办，对举办者的资历设置了更高门槛。据了解，嘉定户籍人口基本不缺学位，缺学位的主要是外地户籍的孩子。

嘉定区教育局学前部门的人士称，区别于其他城市，上海市80%以上是全额拨款的公办幼儿园，基本不需要向民办教育机构购买学位。

“如果在嘉定举办普惠性幼儿园，政府不可能托底来办学，购买学位，但针对办学好的，政府会给予每年10万~20万元的奖励支持。”该人士表示，也正因为民办教育机构占比极少，所以嘉定区在接纳民办幼儿园上也持非常谨慎的态度。

“我们对民办幼儿园举办者的纳入是有比较高的标准的，其品牌在全国需要有比较好的声誉，办学水平在全国要属于中上，我们才会考虑。在上海没有任何办学背景和办学能力的，我们是不予考虑的。”该人士坦言。 

在这种情况下，显然有经济实力的财团在举办幼儿园上更具优势。

“政府不购买的情况下，需要大财团支撑。政府有全额财政支持的公办幼儿园。所谓普惠性幼儿园，是回馈社会来做的，所有办学成本由社会资本承担。”前述杨浦区教育局人士称。

按照浦东新区的相关规定，对招收3—6岁地段生的民办幼儿园，新区以招收地段生的人数及上年度新区财政生均水平的一定比例为依据，给予民办幼儿园地段生生均经费补贴。不过浦东新区教育局人士称，政府给予的生均津贴每年不会超过2000元。“不可能把收费之外的其他费用全部补齐。”

如果不办成普惠性幼儿园，那么办一所收费相对高于公办园收费的幼儿园，需要多少投入？北京的案例或许有一定参考价值。

周晓音园长举办的碧桐书院国际双语幼儿园，位于北京西四环附近，占地2800平方米，是一所国际双语幼儿园，收费每年在6万—7万元左右。记者注意到，这样的收费标准在北京民办园中，处于中等偏上一点的水平。

周晓音告诉记者，该幼儿园前期投入1500万到2000万元，2010年建成以来，每年都会追加投入几十万元。由于建园期较短，目前还未收回成本。

虽然已经距离幼儿园正式招生过去了近7年，但提起当初申办、审批的经历，周晓音还是禁不住向记者感叹：“太不容易了！”

不仅如此，记者注意到，当前各地民办幼儿园的申办标准都被认为门槛太高。

日常监管存短板

按照谁审批、谁监管的原则，幼儿园的监管权在各级教育行政部门。

而事实上，由于幼儿园高门槛，也导致一些民办幼儿园难以通过审批，近些年来，学前教育的发展也一直伴随着“黑园”。不少城市曾开展过清理无证幼儿园的行动。

“总体来讲，教育行政部门对幼儿园的申办把关比较严，有很多已经办了多年的幼儿园，依然没有在教育部门登记注册，原因是不让其注册。现在全国存在数量不少的黑园，也包括北京。这其中，有不少办得不错的幼儿园。另一种情况，在教育部门已经登记注册，但办学质量还存在问题。” 中国教育科学研究院研究员储朝晖向记者表示。

在他看来，在幼儿园登记注册上，在部分地方存在更注重权力，而非办学资质的情况，有一些经过注册的幼儿园未必比那些没有注册的幼儿园有更好的教育质量。

就在记者采访之际，周晓音刚刚迎接完北京市海淀区教委等多部门的联合督查，包括保育、教学、食品安全等。

受北京朝阳区红黄蓝新天地幼儿园疑似虐童事件的影响，2017年11月23日晚，教育部紧急部署各地教育部门开展幼儿园办园行为专项督查。

北京自然是督查的重点。随后的11月24日，北京各区全面开展幼儿园安全隐患大排查工作，包括教育教学、安全管理和师德师风建设等。

而另一位不愿具名的北京民办幼儿园负责人告诉记者，此次教委组织的督查，是近年来力度较大的一次。

按照规定，教育部门应当负责监督、评估和指导幼儿园的保育、教育工作，组织培训幼儿园的师资，审定、考核幼儿园教师的资格。此外，教育部门还需要协助卫生行政部门检查和指导幼儿园的卫生保健工作，会同建设行政部门制定幼儿园园舍、设施的标准。

不过从近些年发生的虐童等事件可以发现，相比高准入门槛，教育部门在对幼儿园的监管还存在短板。

根据教育部发布的《幼儿园工作规程》以及《教师资格条例》，幼儿园园长及教师的学历水平应在大专以上，园长有三年以上幼儿工工作经历，保育员拥有高中以上的毕业程度，所有人必须持证上岗。

但全国来看，无证从业幼师的规模并不小。

2015年11月教育部发布的《学前教育专题评估报告》显示，全国有幼教资格证的教师占比为61%，持非幼教教师资格证的占比为17%，无证教师占比为22%，农村地区无证教师比例高达44%。

2013年前后，山东省教育厅曾经做过一次摸底调查，在抽查了17个地市194所幼儿园后公布的结果称：53%的幼儿教师没有取得教育部认可的教师资格证书，17%的园长没有取得园长任职资格培训证书。而2012年引发关注的温岭虐童事件中，浙江省教育厅曾公布一组数据，当地幼儿园里约四成老师、共4万余人没有教师资格证。

“教师学历低，素质低，是虐童发生的根本原因。”北京一位公办园园长坦言。

记者梳理近几年多起幼儿园虐童事件发现，幼儿园“无证驾驶”的情况很多，涉事教师也往往存在无证上岗的情况。

2014年，陕西西安两所幼儿园被发现违规给园内儿童长期集体服用处方药“病毒灵”。据报道，该幼儿园保健医生黄某所持有的从医资质证明，只是一张由广东省有关部门发放的医师资格证复印件。

“总体而言，一般地方政府对幼儿园的监管，只是例行检查，或者叫评比，但是日常的监管几乎是没有的。因为行政部门也没有那么多精力。”储朝晖说。

他告诉记者，一旦幼儿园办起来之后，它存在着很多方面的不确定性。比如要扩大招生，这就牵扯到新聘任教师、扩大园舍、运动场地等，有可能它原来确立的办园规模无形中被扩大了，也因此会产生很多新的问题。而每一个因素的变化可能都会影响幼儿园办学水平、安全。在很多教师资质不够的情况下，这种变化带来的不确定性就更大。

“教师的问题，才是影响幼儿园安全、健康运行比较大的问题。”储朝晖说。

北京一家公办幼儿园园长向记者坦言，虐童事件频发跟幼儿教师的整体素养和培训有直接关系。

从上海携程亲子园教师喂孩子芥末、到北京红黄蓝新天地幼儿园发生疑似虐童事件，在受访的幼儿园负责人看来虽然都属于极端个案，但也影响了整个社会对幼儿园的信任，尤其是民办园。

在周晓音看来，大多数民办幼儿园是值得信赖的，而发生虐童事件的幼儿园，就像猪一样的“队友”。

记者注意到，虐童事件发生，或是因为监控视频流出，让事件曝光，或是事件发生后，家长及社会要求幼儿园公开监控视频的诉求很高。

幼儿园是否必须安装监控视频装置？采集的视频图像是否必须向家长和社会公开？

以北京市为例，《北京市公共安全图像信息系统管理办法》规定，幼儿园应该安装公共安全图像信息系统，但设置公共安全图像信息系统，不得侵犯公民个人隐私；对涉及公民个人隐私的图像信息，应当采取保密措施。留存的图像信息除按照本办法的规定使用外，任何人不得擅自查阅、复制、提供、传播。

“没有明文规定，但一般看监控视频，是在第三方的监护下，一般是发生问题时家长刚才要求看，比如教育部门、教委、公安部门等。”原北京一家公办幼儿园原园长告诉记者，各个幼儿园一般都遵循这样的原则，有矛盾和争执才会看监控，比较公正。