从鼓励到规范特色小镇政策变奏六项条件为发展划线

来源：北京商报　发布时间： 2017-07-27 15:03:39　编辑：诚富

导读：自2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作》的通知之后，特色小镇概念大热，也受到了地产商们的追捧，碧桂园、华侨城、绿地等多家企业纷纷涌入特色小镇培育大军中。

自2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作》的通知之后，特色小镇概念大热，也受到了地产商们的追捧，碧桂园、华侨城、绿地等多家企业纷纷涌入特色小镇培育大军中。特色小镇建设无疑为房企提供了转型的路径，然而建设过程中，小镇建设房地产化、特色小镇不特色等问题也逐渐凸显。这不仅成为政策完善的推动力，更为开发商如何“玩”特色小镇提出了更高要求。

政策护航小镇建设迎利好

57.35%，这是2016年我国城镇化率数据，虽然这一数字在逐年攀升，但是城镇化率带来的问题也越来越多，例如缺乏明晰的战略规划的引导，带来了一些新的矛盾和问题，主要表现在不少发展比较快的大城市、特大型城市交通拥堵、空气污染、房价极高，制约了城市的可持续发展。出现这些问题的原因，很大程度上是因为城镇化在各地经济发展的过程中自然形成，而非具有规划性、前瞻性，因此新型城镇化亟待被重视和发展起来。

在此背景下，由住建部、国家发改委、财政部联合发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》应运而生。通知中提出了到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居的特色小镇的目标。通知中要求特色小镇要形成特色鲜明的产业形态、创建和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化。

在随后的2016年8月，住建部村镇建设司发布《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，通知确定了2016年全国32个省市自治区特色小镇的推荐数量，合计共159个名额。通知指出，候选特色小镇近五年应无重大安全生产事故、重大环境污染、重大生态破坏、重大群体性社会事件、历史文化遗存破坏现象。

2016年10月，国家发改委发文《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，文中再一次强调了特色小镇要坚持创新探索、因地制宜，同时要坚持产业建镇、以人为本、市场主导，并提出要最大限度激发市场主体活力和企业家创造力，鼓励企业、其他社会组织和市民积极参与城镇投资、建设、运营和管理，成为美丽特色小（城）镇建设的主力军。

今年4月，住建部再次提出，各级住房和城乡建设部门、建设银行各分行要充分认识商业金融支持小城镇建设的重要意义，坚持用新发展理念统筹指导小城镇建设，加强组织协作，创新投融资体制，加大金融支持力度，确保项目资金落地，全面提升小城镇建设水平和发展质量。

开发商转型小镇承接城市发展功能

对特色小镇的提出，有业内人士肯定道，随着城乡资源和要素的双向流动，具有历史文化、乡村风貌、民族风情、青山绿水、传统建筑等的特色小镇，正越来越显示出宜居宜业宜游的优势，承接了城市发展的新动能。同时，特色小镇建设也是经济融合和共享发展的需要。特色小镇能承载互联网、农业、养老、旅游、文化、大健康、环保、时尚、民宿等产业，能扩大就业和吸引农村人口、城市人口居住，是聚集新经济发展的新兴基地。

在政策的大力鼓励下，特色小镇建设正以燎原之势在全国蔓延开来。其中，房地产企业成为了特色小镇建设的主力军。碧桂园、华侨城、绿地、华夏幸福等品牌房企纷纷开始浓墨重彩地描绘特色小镇的未来。在开发商的笔下，特色小镇打上了智慧生态科技小镇、农业小镇、文旅小镇、生态小镇、影视小镇、汽车小镇、金融小镇、航空小镇、旅游小镇等不同标签。

实际上，从建设主体的角度来说，拥有资金优势、建设经验的开发商是特色小镇建设的不二人选，特色小镇之于开发商也是转型的较好选择。此外，特色小镇既能解决开发商拿地难的问题，也能在发展中得到政策的鼓励。以环京市场为例，随着北京非首都功能的疏解，坐落环京的特色小镇承接产业功能是国家政策所引导和鼓励的，在楼市调控愈发严厉的当下，这也是开发商们所期盼的。

为了将苗头扼杀在襁褓，政策已经开始设防。2017年5月26日，住建部办公厅下发了《关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》，要求第二批300个国家级特色小镇在6月30日前申报完成。这是继去年10月公布了首批127个全国特色小镇名单后，住建部再次在全国范围内启动特色小镇的推荐工作。

这份通知中明确要求，对存在以房地产为单一产业，小镇规划未达到有关要求、脱离实际，盲目立项、盲目建设，政府大包大揽或过度举债，打着特色小镇名义搞圈地开发，项目或设施建设规模过大导致资源浪费等问题的建制镇不得推荐。

六项条件为小镇发展划线

然而，在“无地产、不小镇”的现实之下，特色小镇建设也出现了地产化的苗头。例如有些地区将小镇理解为简单的城镇建设，看做了房地产开发的延续，大力推进基础设施建设、大规模开发房地产项目。有些房企也只是为了获取大量的低价土地，从而让自己的钱袋子更满。

针对这一现象，住建部于今年5月发出第二批全国特色小镇推荐工作的通知时，对于申报的条件做出了明确的6项要求，其中，特色和产业位列前两位，首先要求具备良好的发展基础、区位优势和特色资源，能较快发展起来，其次要求实施并储备了一批质量高、带动效应强的产业项目。

此外，北京市发改委也发布了《关于进一步促进和规范功能性特色小城镇发展有关问题的通知》，通知中明确，严禁打着特色小城镇名义违法违规搞圈地开发，严禁整体镇域开发，严禁搞大规模的商品住宅开发。

不过，除了明确特色小镇“去房地产化”外，现有政策也有值得补充的地方。在此前的一次特色小镇的专题研讨会中，政府官员、学者和企业家对于政策的不完善也曾提出过建议。中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎建议，其他地方在研究支持特色小镇过程当中要进行大量的政策储备，建立完整周密的政策体系，政策应以各类中小型企业作为支持对象，但要执行严格的评估，创建过程中要建立倒逼机制。他认为，只有把支持政策重点落实到中小企业头上才会持久的焕发活力。

中国科学院科技政策与管理科学研究所所长穆荣平则表示，小镇规划权限应适当上收，在更高层面推进，规划应该更多的强调长远系统性，要软硬结合，以软为主，在规划时要在空间上看特色小镇和周边的关系。此外，特色小镇应该重视教育和医疗，解决教育资源配置不均等问题，同时增加医疗卫生投入。

在政策的严加限制之下，以培育产业经济为核心的特色小镇，显然不是房企的强项。产业经济的培育不仅周期长，同时需要产业人才与产业资源的有效整合，而这种讲究持续经营的产业模式对于房企而言显然是具有挑战性的。

业内观察人士陈根认为，对于房企而言，要想进入特色小镇领域，目前来看需要合作分工，寻找到产业资源，然后发挥各自所擅长的方向。房企负责建设宜居、宜业、宜游的小镇，产业资源方负责产业资源的导入、培育、经营。房企如果在缺失产业资源合作的情况下，贸然进入特色小镇行列，很可能将面临投资亏损或者项目“烂尾”。

2016年7月

住建部、国家发改委、财政部《关于开展特色小镇培育工作的通知》

8月

住建部《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》

10月

国家发改委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》

中央财经领导小组办公室、国家发改委、住建部联合召开特色小（城）镇经验交流会主要意见

12月

国家发改委《关于实施“千企千镇工程” 推进美丽特色小（城）镇建设的通知》