政府土地如何进入现下最火的特色小镇？

导读：我国土地主要分为农用地、建设用地和未利用地，从土地权属的角度来看，分为全民所有制和劳动群众集体所有制，即国有土地和集体土地。

我国土地主要分为农用地、建设用地和未利用地，从土地权属的角度来看，分为全民所有制和劳动群众集体所有制，即国有土地和集体土地。

我国国有土地实行的是所有权与使用权分离制度，从获取方式上，可以分为无偿的获取和有偿的获取：

国有土地的无偿供应，即土地划拨，《城市房地产管理法》第24条和《土地管理法》第54条均有相关规定：下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。具体操作目前按照国土资源部2001年9号令中列举的《划拨用地目录》。
国有土地的有偿供应，即指通过出让、租赁、作价出资或入股的方式获取，目前出让是我国供应国有建设用地的最主要方式，租赁和作价入股均作为补充。出让的方式，包括协议出让和招拍挂。公益性的项目可以使用协议出让的方式取得土地，未来逐渐在鼓励以租赁方式供地。

特色小镇的建设中，若采用PPP模式进行，则有更多创新做法：

可通过“PPP+土地”联合公开招标的方式更加便捷的获取土地，2016年10月11日，财政部发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目》（财金〔2016〕91号）规定：“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施”；

2016年10月24日，国家发改委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），明确指出“各地要积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展”；

2016年10月28日，国土资源局印发的《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发〔2016〕38号），对解决PPP项目用地问题进行了明确规定：采用政府和社会资本合作方式（PPP模式）实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的，可将通过竞争方式确定项目投资方式和用地者的环节合并实施使用。

文件中明确了下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施：

（一）采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的；

（二）通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的；

（三）政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者的，市、县国土资源主管部门应依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。
但在实操中需要注意的问题是，特色小镇开发主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩（财金[2016]91）。此外，土地出让收支需全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，未列入预算的各类项目一律不得通过土地出让收入支出，实行彻底的‘收支两条线’（《国有土地使用权出让收支管理办法》， “财综[2006]68” ）。

总的来说，对于特色小镇项目中的国有土地获取问题，通过无偿供应和有偿供应的方式：

土地获取采取划拨方式的不用支付出让金，对社会资本最有利。然而土地划拨不得改变土地用途，且必须符合《划拨用地目录》。而如今《划拨用地目录》划拨用地范围正在不断缩小，土地有偿使用的比例正不断扩大(《中国银行业监督管理委员会关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》国土资规〔2016〕20号（以下简称《意见》）)。

此外，划拨土地使用权若进行融资抵押，必须经市、县人民政府土地管理部门批准，并符合下列条件：(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；(二)领有国有土地使用证；(三)具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明；(四)依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《划拨土地使用权管理暂行办法》规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金（《划拨土地使用权管理暂行办法》第六条）。

根据现行PPP资源性补偿的方式，政府使用土地作价入股在各方公允情况下或经有关部门审定后，土地可做为等同价值的资金额度入股进入SPV公司。，根据专业人员对其资金结构化设计后，政府无需作为大股东或投入太多额度的资金即可参与PPP项目中。且国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限，应与政府和社会资本合作期限相一致，但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限。

根据国土资源部办公厅发布《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号），明确下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施：

（一）采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的；

（二）通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的；

（三）政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。

以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者的，市、县国土资源主管部门应依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。

在实际的项目中，要根据项目特点和土地条件等确定国有土地获取方式，不论以哪种方式获取国有土地，关键还是制定合同的环节，各方应当通过合同约定好双方的权利和义务，解决好土地问题。