上海自贸区试验田效应显现：3年探索100多项制度创新

导读：上海自贸区是国家自贸区战略的领头雁和风向标。《经济参考报》记者近期蹲点调研时了解到，新形势下，上海自贸区广大干部群众大胆试、大胆闯、自主改，持续获得新成绩，探索新经验，实现新突破，为各地全面深化改革和扩大对外开放树立新标杆。

上海自贸区是国家自贸区战略的领头雁和风向标。《经济参考报》记者近期蹲点调研时了解到，新形势下，上海自贸区广大干部群众大胆试、大胆闯、自主改，持续获得新成绩，探索新经验，实现新突破，为各地全面深化改革和扩大对外开放树立新标杆。但一些领域还面临动力不够、联动不畅、承压不足等三大挑战。目前，这些问题已经得到了各方的重视，他们正在实践中全力寻求破解方法。

三年探索成绩斐然

三年来，上海市委市政府与中央有关部委密切配合、攻坚克难，紧抓制度创新这个核心，主动服务国家战略，工作取得多方面重大进展，一批重要成果复制推广到全国，总体上实现了初衷。

上海市发改委副主任朱民说，上海自贸区坚持以制度创新为核心，率先建立同国际经贸通行规则相衔接的制度体系，力争取得更多可复制可推广的制度创新成果，进一步彰显了全面深化改革和扩大开放试验田的作用。

今年一季度，上海累计实现外贸进出口总额7511亿元，同比增长20%。这其中，自贸区起了重要支撑作用。“上海自贸区已成为中国向世界亮明全方位开放鲜明态度的重要窗口。”复旦大学上海自贸区综合研究院秘书长尹晨说。

自贸区对照最高标准为赢得未来谈判积累了经验。美国总统特朗普上台伊始便宣布退出《跨太平洋(4.050, 0.04, 1.00%)伙伴关系协定》（TPP），但TPP的谈判标准已逐渐成为未来全球经贸谈判的新规则。安永华明会计师事务所上海分所金融服务合伙人江海峰表示，上海自贸区建设通过不断对接国际最高标准，为中国未来参与并赢得更棘手的全球经贸谈判积累了经验、赢得了时间。

“自贸区前三年可能都是摸索的、局部的、更有地方特点的，那么从现在起，要对照无形的最高标准，站在更高的高度进一步推进改革和开放，不断打开新局面。”上海自贸区海关工作组办公综合组副组长杨琍说。

作为第一批入驻上海自贸区的外资银行，花旗银行上海分行副行长兼自贸试验区支行行长张晓萌为自贸区金融领域取得的新成绩点赞。“花旗自贸区支行2014年成立后，业务增长很快，次年便实现盈利。只算对公业务的话，我们作为一家支行，在花旗最新内部排名中位列第五，仅次于北上广深4家分行。”

自由贸易账户（FT账户）是上海自贸区金融开放创新的重要载体。国家外汇管理局副局长张新告诉记者，截至今年2月，已有51家金融机构直接提供FT账户金融服务，各类主体共开立FT账户6.52万个，账户余额折合人民币1870亿元，分别较2015年底增长102%和262%。

朱民说，三年多来，上海自贸区的改革创新理念和100多项制度创新成果已在全国复制推广。外商投资负面清单、企业准入“单一窗口”等37项投资领域改革措施在全国复制推广。先进区后报关、批次进出集中申报等34项贸易便利化改革措施，已在全国范围、长江流域范围、海关特殊监管区域等分阶段有序推广实施。跨境融资、利率市场化等23项金融制度创新改革成果分领域、分层次在全国复制推广。上海自贸试验区的主动开放、自主改革，探索了新形势下推动全面深化改革和扩大开放的新路径，为全国自贸试验区建设提供了可借鉴的经验和模式。

“极点现象”需防范

“极点现象”，是指人在长距离运动过程中身体出现不适的现象。记者采访过程中，这个概念却屡次被一些经济领域的专家学者提及：上海自贸区建设是否会遭遇“极点现象”？

“上海自贸区刚挂牌时，给的试验期是两到三年。现在三周年已过，向前看发现我们的路还长呢。”复旦大学上海自贸区综合研究院秘书长尹晨说，“当初三年集中火力猛干，所有参与主体精神状态都很好。但这种状态能持续吗？从目前看，出现‘极点现象’的可能性不小”。

部分受访人士认为，自贸区建设正从“短跑”变成“中长跑”；同时，随着全球经济治理格局的变化，以上海自贸区为龙头的中国自贸区战略，从“追赶”变成“挑头”，从对标国际到自主设计，这是自贸区建设面临的新情况。

“金融改革要推进到哪一步？贸易改革要对照欧美双边贸易标准吗？这些问题没有现成的答案。”上海自贸区管委会张江管理局经济发展处处长陶贤俊说。

“极点现象”不仅出现在部分干部的思想情绪中，也表现在对市场高度敏感的企业群体。随着时间推移，自贸区如何继续吸引企业进驻、引导外资流入，成为一项新课题。

“自贸区刚成立那年，日本贸易振兴机构带着两三百家企业找到我们，咨询如何在自贸区落户。到了去年，这个数字减少到几十家。”安永华明会计师事务所上海分所金融服务合伙人江海峰说。

“独角戏现象”待破解

在过去三年里，自贸区扎实推进了数百项改革措施。但随着改革逐渐步入深水区，唱“独角戏”的单个部门、单个领域改革挖潜空间已经不大，系统集成问题需要尽快破题。

2016年下半年，一家医疗企业想在上海自贸区进口牛血清，按照法律规定，需要先经卫生部门批准后，再由国检部门进一步操作。但由于有关部委在自贸区改革中暂停实施相关法律条款，国检部门因此没有了操作依据，导致进口中断。

这只是自贸区改革系统集成不到位的一个案例。“各部门的改革搞得如火如荼，但一旦进入系统集成阶段，可能就‘这里的黎明静悄悄’了。”一位上海自贸区管委会干部表示。

国际贸易“单一窗口”建设是上海自贸区的一项重大改革举措，已经覆盖了口岸通关作业全流程和贸易监管的主要环节。一位海关干部说：“我们把海关功能做到了最大限度的集成，但如何实现各管理部门‘共建共管共享’，目前没看到特别好的办法”。

“在不改变法律条文的情况下，进行货物监管制度创新，企业获得感有限。”上海社会科学院世界经济研究所国际贸易研究室主任沈玉良说，虽然海关的“先进区、后报关”等改革取得了一定效果，但与国际先进水平相比仍有较大差距。

对于系统集成改革的难度，上海自贸区建设者有清醒认知。上海自贸区管委会负责人说，自贸区改革，突出的重点就是“打造提升政府治理能力的先行区”：“我们要做的不是简单的政府职能转变，而是一种管理上的再造”。

“观望现象”须破局

压力测试是上海自贸区建设之初制定的主要任务之一。不少基层工作者认为，压力测试要谨防顶层设计与基层探索“互相观望”，避免“能改的没先改，能试的没试全”。

沈玉良说，在自贸区改革创新中，对压力测试的界定还不够清晰，未能科学认定“防风险”和“大胆试”的界限。“前几年由于对压力测试心里没底，54条扩大开放措施中，有相当部分没有项目落地；金融改革40条试点，部分领域尚未实质性启动。”

张新也认为，自贸区制度产品供给不够，当初一些要求未能完全实现。除了国家相关部委做顶层设计外，自贸区的实践有待于尽快总结出制度性成果。

尹晨说，上海自贸区作为全国对外开放的标杆，实际上面临的是来自国际的激烈竞争。“在离岸业务企业所得税率方面，现在上海和新加坡的差距很大，我们税率25%，别人可能15%都不到。在不导致税基侵蚀和利润转移的前提下，需要尽快探索具有国际竞争力的离岸税制安排。”

“从一线操作的角度看，我们认为上海自贸区改革在推进上还存在两个方面的问题。第一个是改革协调的力度还需进一步加强。自贸区改革除涉及浦东新区层面的‘自主改’以外，还涉及多层次、多部门的协调，需要加大统筹力度。第二个是法治保障问题。自贸区改革要求在法治轨道上运行，但从目前情况来看，立法进度滞后于改革推进，法治保障还有所欠缺。这方面浦东将积极作为，加强修法调研，提出修法建议，积极做好立法储备工作。”上海市委常委、上海自贸区管委会主任翁祖亮说。