刘守英：土地招商的时代已经结束了！
导读：我非常简单的回顾一下，我们整个这套依靠土地的发展模式的形成和它的演化的进程，重点是讲一下目前的这套模式面临的困境，所以我的主题叫做“告别土地依赖性发展模式”。
文 | 刘守英（国务院发展研究中心学术委员会原副秘书长，现任国务院发展研究中心农村经济研究部副主任）
我非常简单的回顾一下，我们整个这套依靠土地的发展模式的形成和它的演化的进程，重点是讲一下目前的这套模式面临的困境，所以我的主题叫做“告别土地依赖性发展模式”。
我们讲大家都在谈中国的发展模式的特征，我自己是同意我们有一些独特的东西，中国确实有独特的地方，但是我觉得我们最独特的地方是解释清楚整个中国这套发展模式的不同的政府和不同的市场。
政府的特征是什么呢？政府的特征是我们在整个改革开放的三十多年期间里政府没有放弃对经济发展的主导权，这个发展的主导权一直是在政府手上控制。但是同时，我们又通过改革不断的开放经济权利，所以这样就是说你可以理解中国为什么一个方面经济活力那么大，但是另外一个方面我们整个政治经济的秩序和轨道，一直在沿着一个方向进行。
那么土地的作用在哪呢？我们围绕着这个考虑，实际上就是土地在整个中国发展模式的整个这一套政治经济架构里面，在我看来是一个核心，就是一个发动机。但是从政府在控制整个发展的逻辑来讲，我想这个模式一个是表现为通过土改来促进经济权利的开放，来激发市场主体的活力，另外一个方面是政府通过对土地权利的控制来掌握经济发展的主导权，所以我觉得土地制度是理解整个中国模式的核心，既是政府掌握主导的主要模式，也是经济发展的主要推动力量。
过去三十多年的经济发展主要是中国的工业，很多人不理解，中国不是实行最严格的土地保护制度吗？实际上我们围绕发展目标，实际上土地是两个目标，一个是保护耕地，一个是保护发展。另外我们整个过去三十多年发展过程中土地实际上成为保发展的工具，第一个我们看地方土地的供应量一定是得到满足的，另外是发展快的地区，土地一直是应保尽保，所以我觉得是土地来保护增长的。
另外土地是有限的要素，我们在过去三十多年发展中用中国资源禀赋最不好的土地保护了世界制造工厂，世界制造工厂的形成中，土地是非常低的价格，大家可以看到，背后的原因是地方政府通过垄断土地的一级市场，通过工业用地的低价供应来保证我们土地的低成本，这样的话避开了整个中国土地要素禀赋的不足来可能对我们整个经济发展，尤其是对工业的影响。
所以我想讲这个模式的特征就是说它实际上是靠工业用地价格的扭曲来保证土地的低成本。而在我们快速进入城市化的进程以后，实际上我们靠在整个商品房制度的改革，也是靠土地市场资本化，就是说通过经营型建设用地的招牌挂的供应，市场化的供应使土地价格不断的提高，土地的溢价率不断的上升，这样的话使整个中国土地的出让收入高速增长。
2003年开始我们实行土地的经营型用地的招牌挂以后土地的出让收入大幅度的增长，造成了地方政府对土地的依赖性加大，还有对整个中国城市的模式形成了非常独特的特征。由于整个土地是由政府供应，然后不同层级的城市控制着土地，也控制着地方的发展权，规划也在政府手上，这样不同额层级的城市实现同步的扩张，形成了政府主导下整个经济的发展模式。
以地融资来实现土地的资本化，主要表现为2008年以后，地方政府设立的这些融资平台，融资平台使土地价格货币化，我们注入土地的价格每上升一块钱，融资平台增加0.4-0.5元的融资。2014年整个全国八分之一的土地出让在融资平台支付，这样的话有的地方达到了80%的程度。
现在银行贷款主要是流向了市政建设和公共基础设施的方面，2010年的时候，整个地方已支出的债务资金中用于市政和交通运输已经占了61%，2013年的时候这两项指出已经占到政府偿还债务总额的51.27%。所以这是整个阶段，整个中国的经济增长，实际上无论从政府强是房地产企业，还是从居民，基本上整个增长都主要依赖于银行资金，银行资金的背后实际上主要依赖于土地的抵押融资。
所以这是我简单回顾一下这套我们增长模式怎么样逐渐走向依赖于土地的发展模式。但是现在的问题是在哪里？我们现在面临的困境，第一个是我们继续放土地拉增长已经拉不快了，大家看我们2008年以后，实际上整个中国宏观的经济的工具，一个是放货币，一个是放土地，当然放土地以后我们看到的情况是在2008年以后放了几年，经济增长涨了几年以后，接下来整个经济增长的速度开始放慢，放慢以后我们这个期间土地的总量还是继续的释放，但是土地总量释放以后我们实际上2013年开始，尽管还在放土地，但是你的增长已经上不去了，这是现在我们面临的一个非常大的问题。就是说中国如果不改变靠放土地来拉增长的模式，这个经济是面临非常大的问题。就是说你现在必须认识到一个现实问题，就是继续放土地，增长速度已经上不去，这是第一个特点。
第二个特点是我们整个地方的以地来招商引资，就是说我们整个过去的整个经济增长，尤其是工业化的进程，就是说靠园区的工业化，园区的工业化重要一个手段是地方政府靠土地的招商引资，低成本甚至是零成本，现在面临的情况是什么呢？现在面临的情况是你继续用低成本来招商引资，我们现在看到的情况是什么？就是西部地区的地方政府，用土地招商引资，现在是拉得最快的。但是中部地区的这一块的量是非常小的。东部地区现在还在继续用土地招商引资的办法去供地，但是事实上东部地区的企业已经不主要依赖于土地的低成本，也不主要依赖于土地的抵押融资。这是我们第二点，就是说以地招商引资的模式，现在面临着非常大的困境。
第三个问题是我们土地的供应结构进一步在扭曲，实际上与结构改革是背道而驰的。我们的三种用地，一个是工业的仓储用地，一个是房地产用地，第三个是其他类的用地，其他类的用地实际主要是基础设施的用地。这几年我们面临的情况是什么？就是说工业用地的占比实际上是在符合趋势的往下降。刚刚我讲就是说政府再供地，企业的需求实际上是在下降的。房地产业用地的占比基本上没有变化。这一块主要是什么？就是说三四线城市继续靠房地产的供应总量报土地的出让收入，一二线城市基本上靠土地的供应量来提高土地的价格，这样两者综合以后我们整个房地产的供地占比没有上升，现在面临的问题在哪里，我们2012年以后整个基础设施的供地的占比继续上升。所以这样的话就是说我们一个担心是说你大量的，整个经济在实体这一块，工业的这一块的占比是下降的，房地产这一块没有上升，但是基础设施占比上升以后就政府靠自己的供地，然后靠你的银行工具来拉增长，来保投资，这是我们觉得和我们的整个改革是完全背道而驰的。
第四个问题是土地的出让成本上升，净收益下降。更危险的是说土地的抵押进一步上升。所以这样是说土地的出让成本上升实际上是政府、城市化中获得的土地收益进一步下降，也就是说成本上升，主要的原因是在哪呢？就是说征地拆迁这一块的成本大幅度的上升。现在征地拆迁的成本到2015年的时候已经占到了整个土地成本的60%。所以这样的话就是成本上升以后的结果是什么呢？结果是土地的净收益大幅度的下降，2015年的时候整个出让的净收益占整个出让收入的比重占20%。
所以很多人攻击政府的土地财政，土地财政除去成本的净收益才是进到政府财政的意味着大部分的地区的政府，尤其是城市的政府靠土地来增加政府的财政收入这一块实际上是落空的。这样的话在整个土地的出让成本上升和土地的净收益的减少的的同时，我们更大的危险是在哪呢？整个土地的抵押的面积和规模在进一步的显著上升，也就是说钱从哪来？钱主要是这几年靠不断的抵押土地，然后用土地的抵押来套银行的资金，来解决地方整个基础设施投资的资金，这个我是觉得这个金融风险可能会主要的危险是在这里，就是说土地换来的净收益越来越下降。但是土地抵押的面积和比重进一步上升，这是我们所觉得面临的非常大的金融危险。
第五个问题是什么，是现在我们部分的城市和一线用途的土地抵押制被高估的风险，也就是说我们很多的土地在抵押的时候都是土地价格最高的时候，所以说这样的话，比方说我们整个的工业用地的抵押。另外是部分城市的抵押，尤其像西部地区的抵押，现在抵押的占比最高的，一个是东部地区，一个是西部地区，当我们西部地区大量的土地的抵押，如果一旦出现土地价值的下降，这样的话就意味着什么？意味着我们整个土地抵押的这一块的风险是在上升的。
第六个问题是说我们整个土地的这种偿债的能力可能被高估，比如说我们到2010年的时候，当时承诺用土地来做偿债的占比占37%，我们估算是2010-2015年期间，地方政府承诺用土地出让收入偿还债务的平均占比是占60%左右。这样的话实际上背后是我们整个城市的土地抵押的真实的杠杆率被拉大，我们算了一下，我们土地抵押的名义的杠杆率是0.5-0.6%之间，真实的杠杆率是1.5-2倍，大部分的中西部的城市的真实杠杆率累计是大于2%，我们融资平台用土地价值去抵押以后，一旦土地价值下降，你偿债能力按照你现在的土地价值去评估的。土地价值下降以后，偿债能力我们认为是被高估的。
第二个观点是我们过去三十多年是靠土地这一块促进了整个中国的快速的工业化和城市化，但是现在面临的各个方面的风险，无论对经济增长还是结构变迁，还是说我们整个政府的财政和金融风险都到了空前的程度。而且这几年期间，我们依赖这套模式的程度不是在减轻，还是在进一步的上升。所以我觉得中国如果不告别这种土地依赖的模式，我们整个的经济的运行和金融的风险，都会空前的大。
但是现在我从地方跑下来以后，这个情况到底怎么样呢？总体的感觉是我们在这里开会说必须要告别。但是地方政府前几年地卖得不好的时候，是想告别，但是今年开始，我在各地跑，大家又有一点撸起袖子加油干了。无论是中部还是西部，招商引资我还是要招商引资，但是金融这一块还是更加依赖于基础设施的投资。所以政府更加依赖于基础设施的用地，所以我们整个资金的循环就有一点一边放货币，一边放土地，投资更加依赖于基础设施的供地和投资，所以我觉得，到底能不能走出这一套模式，是下大决心的时候了。