地方招商优惠政策再开闸 监管仍待加强

导读：在去年12月30日召开的国务院政策例行吹风会上，国家发改委副主任宁吉喆披露，国务院已于日前审议通过了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（以下简称《通知》），明确地方部门不得擅自出台限制外资的措施，但可以在一定限度内出台招商引资的优惠政策。

在去年12月30日召开的国务院政策例行吹风会上，国家发改委副主任宁吉喆披露，国务院已于日前审议通过了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（以下简称《通知》），明确地方部门不得擅自出台限制外资的措施，但可以在一定限度内出台招商引资的优惠政策。有分析指出，近年来我国关于地方招商优惠政策的态度几经变动，而此次开闸，将有利于改变引外资政策“一刀切”的弊端，但为规避可能出现的急功近利风险，还需加强对具体政策的监管。

近两年首次“解禁”

“《通知》的一大亮点，就是进一步加强吸引外资工作，允许地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资的优惠政策，对就业、经济发展、技术创新贡献大的项目予以支持，降低企业投资和运营的成本。”宁吉喆表示。

有业内人士指出，这是近两年来，国家层面首次明确表示地方政府可以出台招商引资优惠政策，这势必引导全国优惠政策的出台，外商投资将迎来新一轮利好。2014年11月，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，这个被人们称为62号文件的政策当时规定，要规范非税等收入管理，严格财政支出管理。

在其他优惠政策上，比如代企业承担社会保险缴费等经营成本、给予电价水价优惠、通过财政奖励或补贴等形式吸引其他地区企业落户本地或在本地缴纳税费，对部分区域实施的地方级财政收入全留或增量返还等，文件提出均要逐步加以规范。除了较为严格的规定之外，62号文当时还提出，违反这一规定的优惠政策要停止执行并废止，自通知印发之日起，继续实施税收等优惠政策的地区，主要负责人要给予相应纪律处分。但是，由于政策转向过快，且没有设定一定的缓冲期，62号文件的推行在当时落地较为缓慢。

此后，国务院在2015年5月再次印发了《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，被称为25号文件。针对此前没有给出缓冲期的问题，25号文件规定，各地方已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确实需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。不过，除此之外，25号文件并没有再进一步放宽地方招商引资的权限，直到本次《通知》出台，才打开了地方招商引资的权限闸门。

为引资下放权限

实际上，为了推动区域经济发展，我国部分地区尤其是偏远、欠发地区往往会在税收、土地等方面给愿意在当地投资的企业一定的优惠政策，这在一定程度上促进了当地的投资增长和产业集聚。但62号文件指出，部分优惠政策也扰乱了市场秩序，形成地方保护和行业垄断，影响国家宏观调控政策效果，甚至可能违反我国对外承诺，引发国际贸易摩擦，因此才要全面规范税收等优惠政策。

据了解，地方政府为招商引资而给企业的优惠政策一般分为三类，包括不收或少收所得税、优惠或免费出让土地和给予财政补贴等。在土地优惠方面，有业内人士举例称，不少投资项目都需要用地建设，在东部发达地区，土地成本较高，一块地可能就需要上千万元，但在中西部欠发达地区，土地价格本来就比较低，有部分地方政府就常常把土地免费出让给投资企业，企业不仅能获赠土地，还能凭此顺利拿到银行抵押贷款，让投资成本大幅下降，但这种行为会扰乱市场秩序，因此62号文件当时明令禁止了“以优惠价格或零地价出让土地”的行为。

而在税收优惠和财政补贴两方面，财政部前部长楼继伟曾公开表示，我国现行税收优惠政策，尤其是区域性税收优惠政策过多。但在62号文件出台近两年来，我国经济形势已经发生了不少变化。去年以来，民间投资增速不断下滑，直到9月才出现回升，但截至前11个月，民间投资增速环比只回升了0.2个百分点，较年初的增速还有一定距离。与此同时，在吸收外资方面，去年前11个月全国新设立外商投资企业2.4万家，与上一年同期基本持平，但实际使用外资金额同比增长3.9%，不及上一年涨幅7.9%的一半。

北京工商大学商业经济研究所所长、商务部市场运行调控专家洪涛还告诉北京商报记者，在禁止地方制定相关优惠政策后，招商引资的优惠主要由国家统一制定，但这些政策针对性不够强，对各地招商引资产生了一定影响。

监管仍待加强

尽管为促进经济发展、调整产业结构、吸纳就业发挥了巨大作用，但作为一种互动式经济行为，地方招商引资依然存在不小的风险。有业内人士指出，为吸引投资，曾出现部分地方政府机构忽视国家现行法律、法规和政策规定，盲目制定优惠政策，出现了重招商数量、轻项目质量，重引资结果、轻引资程序的不和谐现象。“此外，由于大量优惠政策逐渐靠近法律边缘地带，招商引资活动附随带来巨大寻租空间、官员政绩等利益，结合地方经济发展的迫切需求等因素，常常使政府的优惠政策游离在法律的灰色地带，一旦优惠政策被控无效，给企业带来的威胁将是致命的。”北京市康达律师事务所律师韩骁表示。

因而，在地方重获优惠政策制定权之后，如何规避地方财政和企业的双重风险显得尤为重要。“如果地方出现过度的让利甚至税收倾斜，势必将导致资源扭曲配置甚至错配，因而无论是何种优惠政策，有一些底线不能打破，即高污染、高耗能产业坚决不得引进”，首都经贸大学产业经济研究所所长陈及告诉北京商报记者，与此同时，中央政府也应对今后出台的地方优惠措施加强监管，例如由国务院出台基本原则，不能因稳增长导致盲目的急功近利。对于企业而言，陈及表示，在选定投资目的地时，企业主应综合考虑区位条件、物流条件、区域经济发展成熟度等多方面因素，切忌因短期的补贴或税收补贴一叶障目，“这不仅将增加投资风险，也不利于企业增强自身竞争力”。

而在北京市邦盛律师事务所律师柴青海看来，规避风险的重点在于加强对招商引资、项目建设合同的研究分析和法律审查，提前决策并编制应对预案，既要促成合同签订，又要把风险降到最低，既要保证项目能顺利落地，又要保证项目能真正促进地方经济发展，“这一过程中要充分发挥市场对资源配置的基础性作用”。