靠什么拯救东北经济：仅靠国家大项目投资是不够的

导读：面对东北经济生态怪圈，仅靠国家大项目投资，或财政金融体系给国企输血是不够的

面对东北经济生态怪圈，仅靠国家大项目投资，或财政金融体系给国企输血是不够的

东北三省经济增长持续在全国各省份排名中垫底，如何振兴并拯救东北经济，成为社会关切和决策重点之一。8月下旬国家发改委公布新一轮振兴东北实施方案，透露将在东北地区实施127个重大项目和投资1.6万亿元等重要信息，外界高度关注并颇有忧虑。

接近国家发改委的一位专家对《财经》记者表示，发改委等方面在制定实施方案过程中，针对东北的大部分重大投资项目就已经落地，今年一季度，国家对东北的投资就超过6000亿元。与过去投资主要流向钢铁、煤炭、水泥等过剩产能行业不同，新一轮投资主要是针对基础设施、重大公共性设施、民生设施等 “有效投资”。

方案决定投资公共设施领域和民生领域，一方面是为了弥补较长时期以来，东北地区在基础设施和民生投资(8.860, 0.00, 0.00%)的欠账，增强与华北、华东等区域的快速通达能力，以此推动有潜力的新兴产业；另一方面是为了发挥政府投资的引导和拉动作用，吸引更多的社会资本参与进来，让社会投资逐步成为东北地区民生和基础设施建设的主力。

业界普遍认为，现在东北正面临着“体制机制死板—经济下行—人才流失—财政吃紧—社会保障无力—生育率下降—经济下行”的生态怪圈，仅靠国家层面的大项目、大投资，靠财政和金融体系给国企输血，并不能拯救东北。

中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华认为，东北经济下滑的原因，主要是长期的计划经济和国企思维，导致营商环境日趋恶化，国企民营都缺乏活力。上一轮国家振兴东北也只是给钱给项目，并没有改变整体营商环境。因此，东北再振兴必须反思以往思路的成败经验，在制度创新上做文章。

国务院发展研究中心原副主任刘世锦主张在东北搞经济特区，具体的办法是，东北三省与广东、浙江、江苏三省分别展开对口合作，开办特殊合作区，面积可以相当于一个地级市的范围，主要沿用东南三省已有的经济发展和市场经济体制政策、规则，形成合理的利益共享、风险共担机制。

对于刘世锦等专家提出的在东北搞经济合作特区，东北某央企的一位副总这样分析，东北三省与广东、浙江、江苏三省的“空间跨度较大，而且东南也没有那么大的产业转移体量”。新一轮振兴东北的突破口应该是扩大对外开放，尤其是国际产能合作上，“通过产能输出去、引进来，吸引外资高端制造业在东北落户”。比如，去年12月经国务院批复，在沈阳建设的中德沈阳装备制造产业园，就是东北扩大对外开放的“一个很好的发展方向，既然德国人能看重东北，说明东北在制造业上还是具有相当的竞争优势”。

落户沈阳的中德产业园区发展的，是智能制造、高端装备、汽车制造、工业服务四大产业，到目前为止，已落户35家来自德国、欧美等国的高端企业，总计各类项目204个。

比如在机器人(23.540, -0.05, -0.21%)及智能装备领域，汇能焊接工业机器人系统的集成项目已经投产，德国库卡机器人应用研发示范中心、德国纽卡特工业机器人行星减速机等项目也已开工建设；在汽车及零部件制造领域，已经陆续有德国慕贝尔汽车悬挂弹簧、德国本特勒汽车悬架、西班牙海斯坦普汽车组件等20多个项目投产。

避免重复投资

中央启动上一轮振兴东北战略是在2003年，根据国家发改委东北振兴司统计，实施振兴东北地区等老工业基地战略十年来（2003年-2012年），东北三省地区国内生产总值比2002年的1.14万亿元翻了两番多，年均增长达12.7%，而同期全国平均增速为10.7%。上一轮振兴东北战略有力地推动了东北地区的十年快速发展。

东北经济出现断崖式下跌是在2014年，到去年，黑龙江、吉林、辽宁三省的GDP增速分别为5.7%、6.5%、3%，是全国倒数第二、第四与第一，全国14个GDP负增长地级市中有6个是在东北地区。今年上半年，黑吉辽三省的GDP增速分别为5.7%、6.7%和-1%，对比其他省份，东北三省的经济增速依然不容乐观。

令人担忧的是，经济下滑的负面效应已经逐步传导至社会领域。从去年下半年开始，有关东北经济即将全面崩溃，部分央企、国企陷于严重亏损困境、拖欠职工工资的报道已频繁见诸报端。在今年全国“两会”期间，龙煤集团下属的双鸭山煤矿发生的讨薪事件更是引起了国内外媒体的广泛关注。

对于近两年东北经济增速的急剧下滑，现在国内专家们的看法较为统一，总结起来大致有三点：第一，产业结构单一，过度依赖资源产业和依靠工业，尤其是重工业。传统的资源型产业结构和粗放型经济增长方式，使东北已经形成了较为单一的产业结构。第二，所有制结构单一，国有经济占比过高。以官方公开数据来说，2014年东北三省国有企业资产占规模以上工业企业总资产的比重平均为50%左右，而全国这一指标是在10%左右。在中国经济从要素推动向效率驱动转变的过程中，央企、国企的低效运转最终导致经济下滑。第三，年轻人口、优秀人才净流出。由于经济寒流侵袭、市场环境恶化、平均工资增速缓慢等因素，东北持续出现大量的年轻人口净流出，优秀人才更是流向北上广深等一线城市。

在中央推进上一轮振兴东北的进程中，从国家层面上曾出台了一系列振兴东北老工业基地的政策方案，像2004年国务院出台的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》、2005年出台的《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》、2009年出台的《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，都对东北地区发展经济给予了极大的政策倾斜。其外，国家财政也多次出手，用“输血”方式推动东北发展，但从现在东北经济出现严重的产能过剩矛盾来看，重复投资、有效投资不足、投资效应递减等问题突出。

前述接近国家发改委专家分析表示，从2003年到2014年，东北三省的固定资产投资年均增幅是在30%左右，固定资产投资占GDP的比重从30%上升到80%以上。在投资这把双刃剑的作用下，东北三省和其他省份一样，均被投资效应递减、有效投资不足、杠杆率迅速攀升三大问题困扰。

东北的问题要比其他地区更严重一些，首先从投资效应下降速度来看，单位固定资产所产出的GDP明显下降，2014年只有1.07低于西部地区的1.12，东北是全国单位产出最低的区域。其次是从有效投资不足来看，大部分的固定资产投资流向了钢铁、煤炭、水泥、火电等过剩产业。东北地区产能利用率的持续下滑，三省都在全国倒数五名之中，大规模的投资并未促进生产可能性边界的扩张，这从另一个侧面证明了有效投资显著不足。最后从杠杆率攀升程度来看，东北地区杠杆率不断增加以此带来的不良资产率也在攀升，现在黑龙江、吉林两省的不良贷款率分别为3.6%与3.68%，是全国平均水平的1.8倍。

在经济出现整体下滑、产能过剩日趋严重的同时，东北地区的经济发展也出现了明显的分化，从省级层面上看，吉林、黑龙江的发展速度要好一些，与全国的差距正在逐步缩小，而辽宁的经济形势最为严峻，增长曲线是一路下滑。

在固定资产投资、工业增速、财政收入等方面，辽宁省都比吉林、黑龙江差了一大截。固定资产投资方面，去年东北三省固定资产投资完成总额为4万亿元，比2014年下降11.6%，其中辽宁省固定资产投资仅完成1.7万亿元，比2014年下降27.8%；工业增速方面，去年吉林和黑龙江分别增长5.3%和0.4%，而辽宁工业增加值是-12.7%；财政收入方面，去年东北三省的一般公共预算收入是4520.1亿元，比2014年下降20.6%，而辽宁省一般公共预算收入是2125.6亿元，比2014年下降33.4%。

据前述接近国家发改委专家分析表示，目前，国家层面上对新一轮振兴东北的政策已经明确，就是通过三年实施127个重大项目， 投资1.6万亿元，发挥公共领域投资和民生领域投资的引导效应、拉动效应，吸引更多的社会资本参与到新一轮振兴东北当中。

央企改革是核心

中国东北振兴研究院院长迟福林认为，国企改革是新一轮振兴东北的关键所在，辽宁省社科院副院长梁启东也表示，东北国企改革的核心是央企改革。

央企的主要特点是块头大，占用社会资源比例大。在东北三省，央企无处不在，地位举足轻重。统计数据显示，现在东北总共有央企3180多家，总资产约4.6万亿元。在去年GDP增速排名最末的辽宁省，央企就有1751户，占辽宁工业40%。吉林的工业主营业务收入90%来自央企，跟地方无关。

东北的央企大都集中在过剩行业，像钢铁、水泥、煤炭、石油炼化等传统支柱产业，有近一半的生产线都是停止工作的，如此严重的产能过剩情况在其他地区极为罕见。随着经济下行压力不断增加，央企经营状况不断恶化，到去年东北的央企已经整体上处于亏损的状态，而其中不少央企都可以归入“僵尸企业”之列，靠政府补贴勉强维持。

国家信息中心经济预测部上半年曾在东北三省做过调查，发现“僵尸企业”的问题在东北尤为突出，仅在辽宁无资产、无生产、无偿债能力的“三无僵尸国企”就高达830余家，而其中绝大部分又都是央企。

国家信息中心经济预测部肖若石告诉《财经》记者，在东北这种采取重工业优先发展的战略地区，普遍存在金融抑制问题，随着央企僵尸化日益严重，这一问题更为突出。用大量的政府补贴和银行贷款去维持“僵尸央企”，已经不是扭曲资源配置，而是在白白消耗资源。

在东北长春、鞍山、大庆、辽阳等市，一个城市的经济往往依赖一家央企，而且都是重工业，因此，在东北地区处置“僵尸企业”的难度要远远大于其他地区，主要是因为东北的“僵尸央企”尾大不掉。 东北的这些垄断性央企，是当地的经济支柱，并且承担了大量的社会职能。国家投资往往是一个项目就是上百亿元，对地方GDP有明显的拉动作用，但是一旦这个央企衰落了，就是一个巨大的窟窿，想要关停并转这些“僵尸央企”，将会付出较高的改革成本。

2015年底东北主要城市沈阳、长春、大连、哈尔滨的房地产去化周期分别是18个月、15个月、29个月、28个月，是全国50个主要城市中去化周期最长的4个城市。可以说，东北三省是全国去产能、去库存压力最大的区域。

对于如何尽快化解钢铁、煤炭等行业的过剩产能，消化房地产库存，肖若石分析表示，供给侧改革是一个长期性的任务，“去产能、去库存”不能一蹴而就。从现阶段来看，东北地区“去产能、去库存”已经取得了一些效果：从去产能看，去年大庆油田减产近150万吨、鞍钢减产276万吨，东北两大支柱产业的减产幅度均在该行业排名首位；从去库存看，沈阳、长春等出台了多项去库存的刺激政策，现在东北几座大城市的房地产去化周期已经有所下降。

目前东北正在加快对国企改革的探索。迟福林近期提出建议，东北老工业基地应积极申报设立国企综合改革试验区，争取尽快在国企改革的关键问题上有所突破。

对于设立国企综合改革试验区的目的，迟福林表示，重点是开展混合所有制改革，通过多种形式使社会资本、国外资本能够参与国企改革，搞活国有企业；采取兼并重组、债务重组和破产清算等方式，让“僵尸企业”尽快退出市场；在试验区率先开展社保体制改革，探索社保税改革试验，解决东北地区养老金缺口问题；采取特殊措施尽快剥离企业办社会、厂办大集体等国企非主业，扔掉包袱轻装前行。

民间投资待加码

在当今中国，哪个地区民营经济很活跃，哪个地区的经济就很发达，这方面广东、浙江等省就是很好的例证。

今年全国范围内的民间投资整体上都在大幅下滑，公开数据显示，今年上半年，广东省固定资产投资总额增长13.5%，其中民间投资增速达到19.6%；但安徽、四川等中西部省份，民间投资增速却滑落至6%左右，而东北地区滑落最为严重，其中辽宁民间投资是58.1%的负增长。

在7月18日召开的各省市政府负责人促进社会投资健康发展工作会议上，针对上半年各地社会投资、尤其是民间投资的状况，李克强总理表示，东部地区的社会投资、尤其是民间投资增速都不算低，但许多中西部地区、尤其是东北一些省份民间投资回落叫人揪心。

就是在这次会议上，李克强总理强调，必须要发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用，充分释放社会投资尤其是民间投资的巨大活力。

前述接近国家发改委专家告诉《财经》记者，按照国务院部署，8月上旬，由国家发改委主任徐绍史、副主任何立峰带队，工信部、财政部、人社部、商务部、国资委等部门联合对东北三省的经济发展情况进行了调研，期间分别召开了深化国有企业改革座谈会、促进民营经济发展和民间投资座谈会。

据肖若石分析，从产业进入角度看，在东北老工业基地中重化工业大多具有资金密集的特征，进入壁垒很高，因此新生的民营企业很难从产业内部独立地生长起来。正是由于这一原因，东北地区非公经济、中小企业、新兴产业、劳动密集型产业的发展很不充分，没有形成产业集群和大中小企业融合发展的局面，经济缺乏活力。

长期以来，从国家层面到东北地方层面，政府在大力支持央企、国企发展的同时，东北地区的央企、国企对私营企业的挤出现象十分严重，大量的央企、国企，不仅垄断了要素资源，还制约了东北地区整体的市场化改革步伐，使得东北地区的民营企业发展也严重滞后。从2003年到2015年间，东北地区进入“中国民企500强”的企业数量从18家减少到9家，而仅仅浙江去年就有超过百家的民营企业名列500强之列。

聂辉华、梁启东等专家均表示，民营经济的发展也是新一轮东北再振兴成败的重要所在，仅仅依靠政府加大投资、依靠重振央企、国企，都不能真正实现东北经济的持续发展和全面振兴。

肖若石提出的建议是，在推进东北央企、国企混合所有制改革的同时，加快培育壮大民营经济和外资企业，尤其是培育一批充满活力的中小微企业，降低东北央企、国企的比重，尽快实现东北地区企业所有制结构的多元化。

今年3月底，国家发改委、工信部、全国工商联等部门联手出台了《关于推进东北地区民营经济发展改革的指导意见》，确定经过五年左右时间，初步形成具有东北地区区域特色的民营经济发展新模式，基本建立以“亲”“清”为主要特征的新型政商关系，使民营企业的市场经营和投资环境显著改善。

探索跨境合作模式

刘世锦、迟福林、梁启东等专家在为新一轮振兴东北献计献策中，都强调，东北作为老工业基地，拥有良好的工业技术人才与装备制造业基础，仍然有巨大的潜力可以挖掘。

刘世锦提出，可以在东北搞东北三省与广东、浙江、江苏三省的经济合作特区，借鉴已有的广东省深圳市和汕尾市的合作模式，把东南三省的官员派往东北，基本沿用东南三省已有的经济发展和市场经济体制政策、规则，不断优化东北的营商环境。

迟福林也建议在东北建立经济特别合作区，也是借鉴广东深圳和汕尾的合作模式、合作经验，通过引入市场机制，创新东北对外开放体制机制、政策和管理模式，与东北地区向北开放的广阔空间相互融合，探索设立“辽沪特别合作区”、“吉浙特别合作区”、“黑苏特别合作区”等，打造对外开放的新平台。

刘世锦、迟福林均提到的广东省深汕特别合作区，是2011年设立的全国首个特别合作区，位于深圳向东60公里，地处惠州和汕尾的交界处，总面积468.3平方公里，是深圳市和汕尾市共同合作管理的地级市。双方合作的基本方式是由深圳主导合作区的开发和建设，汕尾主导征地拆迁和社会事务。合作区着眼于承接深圳乃至珠三角的战略性新兴产业和未来产业。

对于刘世锦、迟福林等专家提出的借鉴广东深汕合作模式，在东北探索设立东北与沿海省份的经济合作特区，前述接近国家发改委专家的看法是，现在东部地区需要转移的主要是劳动密集型产业，而现在东北地区主要是资本密集型产业，两方面的产业对接存在较大难度。对于西部缺乏产业基础的区域，承接东部地区的产业转移，产生的经济带动效应会更明显一些，成本也会低一些。现在东北地区央企、国企产能严重过剩，国内的产业空间梯度转移办法救不了东北。最好的途径是尽快融入、参与“一带一路”建设，让东北的产能走出去，把国外先进的产能引进来。

国家信息中心上半年完成了一份振兴东北经济的调研报告，其中对于东北的对外开放，明确提出，应该重点借助“一带一路”东风，加大力度培育外向型经济。

现在恰逢“一带一路”规划，将东北三省定位为向北开放的窗口，明确提出要加强东北三省与俄远东地区绿海联运合作，构建北京—莫斯科欧亚高速运输走廊。这表明东北地区的对外开放首次纳入了国家战略层面，东北对外开放不仅仅局限于东北亚地区，开放的辐射半径甚至可以经中俄高速运输走廊直达欧洲市场腹地，对外开放的广度和深度进一步加强。

吉林省在不断加强长吉图经济走廊的建设，长吉图走廊一旦打通，东北的货物便通过图们江周边港口直接进入日本海，这将大大缩短运输距离，进一步提升东北地区东北亚区域间开放合作的层次与水平。