美放弃互联网资源管理权，全球互联网治理进入新时代
导读：美国东部时间2016年9月30日午夜，美国政府与互联网名称和数字地址分配机构（ICANN）签署的互联网号码分配局（IANA）协议将到期失效。通俗的理解，该协议是美国政府对互联网资源管理权的集中体现，因为互联网号码分配局负责协调管理全球的域名、IP地址和协议参数这三项关键互联网地址资源。
张建川
互联网域名系统北京市工程研究中心高级研究员
美国东部时间2016年9月30日午夜，美国政府与互联网名称和数字地址分配机构（ICANN）签署的互联网号码分配局（IANA）协议将到期失效。通俗的理解，该协议是美国政府对互联网资源管理权的集中体现，因为互联网号码分配局负责协调管理全球的域名、IP地址和协议参数这三项关键互联网地址资源。
由于此前代表美国政府签署协议的电管局（NTIA）已经发表声明，无意续签该协议；而共和党保守势力试图试图通过国会临时预算案和法院临时禁令的形式阻止移交的努力都以失败告终，全球互联网社群终于可以有把握的说，互联网管理权将在协议到期后正式脱离美国政府的控制，互联网治理由此进入一个全新的时代。
自2014年3月14日美电管局发表声明（简称3·14声明），有意放弃互联网管理权以来，全球互联网社群一直在翘首以盼这一天的到来。这是一个历史性的时刻，标志着持续了十多年的美国政府对互联网关键基础资源的最终话语权正式结束，也标志着全球互联网社群两年多以来的努力终于划上了圆满的句号。
保守势力的“最后疯狂”
这一天来之不易。尽管此前包括谷歌、亚马逊、脸熟和推特在内的众多美国互联网企业，国际互联网协会（ISOC）、互联网架构委员会（IAB）等行业协会，以及大批重量级的互联网技术专家均明确表态支持移交，美电管局局长劳伦斯·施特里克林（Lawrence Strickling）在2016年8月16日关于不再续约的声明中还是预留了一个伏笔，即“如果不出现重大阻碍”。在该声明中，电管局认为ICANN此前提交的移交方案（包括ICANN问责制方案）符合3·14声明中设定的各项标准，因此将不会再续签该协议。
斯特里克林的伏笔并非偶然。在美国的三权分立制度下，行政部门做出的决定会受到立法和司法部门的挑战，因此IANA移交被延迟或停止的可能性并不能完全排除。此前，以德州参议员泰德·克鲁兹（Ted Cruz）为代表的共和党保守势力其实一直在采取各种方式试图阻碍移交的完成。克鲁兹曾在国会推动DOTCOM法案，虽然未获成功，但他表示将升级阻止IANA移交的行动。
8月31日，克鲁兹创建了一个所谓互联网即将失去自由的黑色倒计时牌。9月14日，就在国会复会后不久，他就联合其他保守议员召开了关于IANA移交的听证会，施特里克林和ICANN主席马跃然（Göran Marby）参加。双方在会上爆发激烈冲突。克鲁兹甚至挑衅性的表示按照联邦法律可以将施特里克林送进监狱。一向温和有礼的施特里克林对这种莫须有的荒谬指控感到“义愤填膺”。
9月16日，克鲁兹与其他10名共和党参议员发表联合声明，敦促国会内的民主党人与他们合作，制止IANA移交。同日，美国国务院负责信息和网络事务的三位高级官员，助理国务卿塞普尔维达、网络事务协调员佩恩特、助理国务卿帮办巴斯比在媒体上发表文章回应共和党议员的攻击，支持按期移交。
克鲁兹等人的最后一搏是围绕即将于9月30日到期的2016年财年政府预算案做文章。为防止政府机构关门，国会必须在9月30日前出台一个为期三个月的临时预算案（正式名称为Continuing Resolution）。民主、共和两党就此进行了激烈的讨价还价。据悉，克鲁兹全力推动共和党要求加入推迟IANA移交的条款，而他的同盟、参院商务委员会主席John Thune此前曾表示对加入该条款“非常有信心”。然而，两党的最终妥协方案中并未包含任何涉及到IANA的字眼。9月28日，国会参、众两院先后通过了临时预算案，并提交给奥巴马总统，从而在立法部门为移交扫清了最后一个障碍。
然而，保守势力并未就此止步。9月29日，亚利桑那州、得克萨斯州、俄克拉何马州和内华达州的总检察长联名向位于南德克萨斯的联邦地区法院提起诉讼，状告NTIA将互联网监管权移交给ICANN的决定违反了美国宪法财产条款、第一修正案和行政程序法，要求法院出具临时禁令阻止移交。在听取了双方的陈述后，George Hanks法官拒绝了这一请求，从而在司法部门扫清了最后一个障碍。
双方的争议
共和党的保守势力念念不忘的几个所谓“重大关切”包括：移交会对互联网的言论自由造成非同寻常的威胁，会成为外国政府在ICANN获得更多权力的工具，会影响美国国家安全，以及NTIA是否未经国会授权转移美国政府财产并涉嫌违反了2016财年预算法案（即NTIA不得动用联邦预算从事与IANA移交相关的工作）等。所谓的外国政府，克鲁兹特别提到了俄罗斯、伊朗等。
可以看出，克鲁兹等保守势力已经将一个技术问题政治化了，其观点不仅在倾向上是极端的，而且在事实上是完全错误的。Tim Berners-Lee，万维网的发明者，和Daniel Weitzner，2011-2012年白宫的首席技术官，在9月14日的听证会之后在《华盛顿邮报》的发表专栏文章，指出克鲁兹对于IANA的工作与内容审查有关的理解是“错误的”，IANA负责的技术协调工作并不涉及到网上的言论。
美电管局和互联网社群都认为，移交更有利于实现互联网的自由。而且，如果不顾及美国政府此前对国际社会移交IANA的承诺，将损害美国的国家声誉。事实上，在移交后的制度设计中，政府组成的GAC（政府咨询委员会）只是ICANN社群的“利益相关方”之一，其权力受到有效的制约，并没有哪一国政府能够做到“控制”ICANN。至于美国政府财产转移的问题，此前美国政府问责办公室（GAO）发布的报告已经指出，IANA协议的到期不涉及政府财产的转移。
小结及启示
过去十多年以来，伴随着互联网的快速发展，互联网治理一直是国际社会关注的热点和难点问题。国际社会讨论的互联网治理，实质上主要是指以域名和IP地址为代表的互联网关键基础资源的治理。在互联网的三层体系结构中，关键基础资源发挥着承上启下的作用，是支撑应用层的逻辑基础设施，也是互联网在全世界“互联互通”的基础，相当于互联网的中枢神经系统。毫不夸张的说，互联网关键基础资源已经成为当今信息社会蕴含重大公共利益的一项基础设施。
互联网起源于美国，由于历史原因，美国拥有别的任何一个国家都不具备的特殊的互联网管理权，占据着独特的地位。美国政府最终交出互联网资源管理权，是全球互联网治理机制的一个巨大变化，意味着由某个国家管理互联网到由多个利益相关方社群（community）管理互联网的转变。它体现了平等协商、共享共治的精神。对此，具有惯性思维的美国国内保守势力并不心甘情愿。值得庆幸的是，这种阻挠最终没有成功。
美国政府主动放弃其管理权，兑现了其希望互联网资源管理民营化的承诺，顺应了业界的呼声，也回应了各方的关切，是全球互联网治理的取得的重大进步，具有里程碑意义。美国政府的退出，客观上有利于ICANN治理、乃至全球互联网的治理向着更加多元、民主、透明的方向继续前进。
当然，移交成功只是万里长征走完了第一步。移交后的IANA以及改革后的ICANN将面临一系列新机制、新架构的考验。由互联网社群通过自下而上的方式协商制定的各项方案能否落实还有待实践的进一步检验。但无论怎样，中国互联网社群作为互联网关键地址资源重要的利益相关方，应当一如既往的积极参与到这一进程中去，发出中国声音、贡献中国智慧。